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存款保险制度的前世今生

  2014年11月30日下午，中国政府法制信息网挂出了《存款保险条例（征求意见稿）》，经过20年准备，存款保险制度正式破题。

什么是存款保险制度
　　存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

存款保险制度的兴起及发展
　　真正意义上的存款保险制度始于20世纪30年代的美国，当时为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过《格拉斯--斯蒂格尔法》，联邦存款保险公司（FDIC）作为一家为银行存款保险的政府机构于1934年成立并开始实行存款保险，以避免挤兑，保障银行体系的稳定。20世纪50年代以来，随着经济形势和金融制度、金融创新等的不断变化和发展，美国存款保险制度不断完善，存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。美国著名经济学家、货币主义的领袖人物弗里德曼对美国存款保险制度给予了高度评价:“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。”
   20 世纪60年代中期以来，随着金融业日益自由化、国际化的发展，金融风险明显上升，绝大多数西方发达国家相继在本国金融体系中引入存款保险制度，台湾、印度、哥伦比亚等部分发展中国家和地区也进行了这方面的有益尝试。截至2012年，全球已有111个国家和地区建立了存款保险制度。

存款保险制度的作用
　　保护存款人的利益，提高社会公众对银行体系的信心。如果建立了存款保险制度，当实行该制度的银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时，按照保险合同条款，投保银行可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助，或被接收，兼并，存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度，有效保护了存款人的利益。存款保险制度虽然是一种事后补救措施，但它的作用却在事前也有体现，当公众知道银行已实行了该制度，即使银行真的出现问题时，也会得到相应的赔偿，这从心理上给了他们以安全感，从而可有效降低那种极富传染性的恐慌感，进而减少了对银行体系的挤兑。
　　可有效提高金融体系的稳定性，维持正常的金融秩序。由于存款保险机构负有对有问题银行承担保证支付的责任，它必然会对投保银行的日常经营活动进行一定的监督，管理，从中发现隐患所在，及时提出建议和警告，以确保各银行都会稳健经营，这实际上增加了一道金融安全网。
　　促进银行业适度竞争，为公众提供质优价廉的服务。大银行由于其规模和实力往往在吸收存款方面处于优势，而中小银行则处于劣势地位，这就容易形成大银行垄断经营的局面。而垄断是不利于消费者利益的，社会公众获得的利益就会小于完全竞争状态下的利益。存款保险制度是 保护中小银行，促进公平竞争的有效方法之一。它可使存款者形成一种共识，将存款无论存入大银行还是小银行，该制度对其保护程度都是相同的，因此提供服务的优劣，将成为客户选择存款银行的主要因素。
    尽管存款保险制度有着维持正常的金融秩序和社会安定的积极作用，但它也有其弊端。存款保险制度其最根本的问题在于它可能诱发道德风险。一方面，存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现以后，他们就可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机。此外，在我国建立存款保险制度还有特殊问题：主要是四大国有银行有政府为其做后盾，无偿享受政府提供的保险，为了节省运行成本，显然不愿加入存款保险体系。如果不把国有独资商业银行纳入这一体系，那么由于保险基金数额小、范围狭窄，就很难保证银行资金发生大量损失的时候对储户进行赔付。
    它的另一个弊端就是会鼓励银行铤而走险。也就是说，存款保险制度刺激银行承受更多的风险，鼓励银行的冒险行为。因为银行知道，一旦遇到麻烦，存款保险机构会挽救它们。特别是当一家银行出现危机而又没被关闭时，所有者便用存款保险机构的钱孤注一掷，因为这时全部的风险由承保人承担。这样那些资金实力弱、风险程度高的金融机构会得到实际的好处，而经营稳健的银行会在竞争中受到损害，从而给整个金融体系注入了不稳定因素。

关于中国的存款保险制度
    2014年11月27日上午，中国人民银行副行长胡晓炼在《财经》年会发言的最后一部分，分享了央行下一步的四项措施，最后一项即是建立存款保险制度。话音未落，当天下午央行内部就传出了消息：央行召开系统内的全国存款保险制度工作电话会议，各省级分行领导到京参会。四天后的11月30日下午5时，中国政府法制信息网终于挂出了《存款保险条例（征求意见稿）》。自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》首次提出要建立存款保险制度以来，这一制度的推出延宕了21年。
    这份意见稿最引人关注之处，是50万元的最高偿付限额。它是指同一存款人在同一家银行的所有账户，本息加起来在50万以内的，若银行破产，全额偿付。超出部分从银行清算的财产中补偿。值得注意的是，理财产品不算作存款。
    此次预定的偿付限额，远远超过了“国际标准”。在央行关于意见稿的说明中指出：从国际上看，偿付限额一般是人均国内生产总值的2-5倍，例如美国为5.3倍、英国为3倍、韩国为2倍、印度为1.3倍。考虑到中国居民储蓄倾向较高，储蓄很大程度上承担着社会保障功能，意见稿将最高偿付限额设为50万元，约为2013年我国人均GDP的12倍，高于国际一般水平。据测算，设定50万元的最高偿付限额，能够为99.5%以上的存款人（包括各类企业）提供100%的全额保护。除了有限保险和保险金额的说明外，意见稿也圈定了参与机构范围：凡是中国境内吸收存款的银行业金融机构都要强制执行，包括商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等。
    意见稿提到，保险费率由基准费率和风险差别费率组成，具体数值由存款保险基金管理机构根据多项因素综合制定与调整，并须报国务院批准。与意见稿同时发出的《存款保险知识专家问答》中，还附带了让银行“放心”的解释：“存款保险制度建立后，只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平。”关于费率政策制定的国际惯例，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁在2014年4月出版的《存款保险制度与金融安全网研究》一书中写道：截止到2010年末，共有73个国家采用统一费率，只有23个国家采用差别费率。他认为，就历史进程来看，多数国家会采取“先统一，后差异化”的路径。
   魏加宁认为，从广大存款人的角度而言，这一制度的确立带来了法律、物质和组织上的三重保障。既为存款人的存款安全提供了法律保障，也为老百姓的存款提供了资金保障。万一有金融机构倒掉，这个资金池是一个看得见的物质保证；此外，存款保险机构的设立可以为存款理赔提供组织保证。
    在魏加宁看来，今年改革最大的看点是两个，一个是地方债制度改革，另一个就是存款保险制度的建立。“因为这两项改革都是研究多年（十年以上），且有了一定共识的。现在看，地方债不管怎么说，是往前走了；存款保险制度如果推出来，说明这轮改革今年还是能够做点事情的。”

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