公务员非自主行为及其责任承当--徐邦友

是 否 +2 论坛币

k人 参与回答

经管之家送您一份

应届毕业生专属福利!

求职就业群

赵安豆老师微信：zhaoandou666

经管之家联合CDA

送您一个全额奖学金名额~ !

立即领取

感谢您参与论坛问题回答

经管之家送您两个论坛币！

+2 论坛币

公务员非自主行为及其责任承当--徐邦友
　　新近颁布的《中华人民共和国公务员法》第54条规定：公务员执行公务时，认为上级
的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不
改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后
果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当
依法承担相应的责任。该法律规定提出了一个重要的理论问题，即公务员非自主行为的责
任承当。众所周知，责任总是与自由、权力相对应。从责任原理上说，人们只能对其能够
自主决定的事情负责，否则就有失公平。但能否就由此引申，非自主行为就了无责任承当
？如有责任，当事公务员应承当何种责任？这些问题在理论上都没有得到很好的说明，进
而影响了实践中责任的落实。
　　一、非自主行为是否有责任承当？
    非自主行为是任何一个等级性权力结构都会出现的行为倾向。政府也是一个经由权力
分配而形成的层级节制系统，上下层级之间具有命令——服从关系。服从上级指示命令是
下级的一项法定义务，并由此保证政府组织系统的整体性和运作效率。然而由于上下级所
处的地位不同，更由于他们所了解的信息以及对信息的解读不同，下级对上级的政策主张
和指示命令会有不同的看法，这是非常正常的现象。社会主义民主政治和国家宪法、法律
都赋予了公务员向上级提出意见和建议的权利。但是我们如果从法理上看，当上下级意志
发生矛盾时，法理上假定上级意志为正确，上级有权要求下级予以贯彻和执行。这时，作
为下级就必须按上级的指示命令办事。这就是本文所指的非自主行为。对于此种非自主行
为，《公务员法》相关条款免除了行为人的责任。只是当要求的行为明显违法时，实施此
种行为的公务员才需承担责任。笔者认为，这里的法律规定既有悖法理之处，又稍有笼统
之嫌。
    根据一般的责任原理，行为自主性，是行为人承担责任的前提条件。然而我们要注意
，行为自主性并非责任的惟一前提条件，事实上，义务也产生着责任。义务主体必须对自
己的义务履行负责。据此笔者认为，公务员的非自主行为也有责任承当，任何人都不能以
该行为出于上级的权令而逃避应负的责任。因为，公务员虽有服从上级的义务，但他对国
民福利负有更大义务。后者是如此之大，以至于当诸多迹象表明上级的权令将对国民福利
构成损害时，下级公务员有权不服从。那些借口上级的命令而去做明知其错误或违法之行
为的小吏们，在履行他们对上级所承担责任之时，逃避了一种更重要更有实质性意义的责
任，即对国民福利的责任。因此，非自主行为不能因其出于上级的命令而免除其应负的责
任。
    二、非自主行为应承担何种责任？
    民主政治也是责任政治。在广义的责任政治中，政府及其公务员所担负的责任分为政
治责任、法律责任、道义责任。政治责任，是指公务员制定符合民意的公共政策并努力推
动其实施，政治责任还包括公务员没有履行好职责时应承受的谴责和制裁。它是基于政治
上的委托——代理关系而产生。任何公务员不论其是由人民选举产生还是由政治任命或考
试任用，从根本上说都是人民的受托人，因而都对人民负有责任——保护人民自由和权利
并促进民生福利的责任。法律责任，即公务员在违反法律规定时所应承受的法定后果。这
种责任以公务员明确的违法行为和主观上的过错为承担的法定条件，它具有明确而又严格
的归属性，只能由能自主决定实施违法行为的权力主体承当，而不能累及他人，也就是说
法律责任不具有连带性。而道义责任，则是基于社会公认的从政道德要求而产生的责任约
束。这种责任以公务员的道德良心为实现的前提。
    对迫于上级命令而实施了某种违法或不当行为的公务员来说，显然不能承担该非自主
行为的法律责任。因为，这里应该追究责任的那个违法或不当行为并非出自当事公务员的
自由意志和自主选择，而是出于上级的权令。在这里，当事公务员并不是一个独立权力主
体，而只是作为独立权力主体之上级的一个工具。正如杀人的工具不能为杀人这一行为负
责一样，作为上级工具存在的当事公务员也不能为自己不能自主的违法行为担负法律责任
。该违法或不当行为的法律责任应由能够自主决定实施这一行为的独立权力主体承当。
当事公务员对其非自主行为虽无需承担法律责任，但政治责任和道义责任却不能免除。因
为该当事公务员也同样是人民的受托人，他有义务以自己的全部努力运用好人民授予的权
力以保护人民的自由和权利，并促进人民福利的实现。而他所具体实施的违法或不当权力
行为，虽然出自上级领导的权令，但毕竟给人民的福利造成了损害，这一事实本身表明他
辜负了人民对他的信托，背离了他自己当初接受人民委托时的承诺。因此他必须就自己非
但未能有力阻止来自上级的违法或不当要求、反而屈从于这种要求而实施了违法或不当之
权力行为，向人民作出说明和道歉，并接受人民的批评和谴责。另外，根据孔子关于君道
二元的解说，道义和权令并不一致，权令之所在并非就是道义之所在，与权令相比，道义
处于更高位置。因此，一个正直的有正义感的臣子在权令与道义发生冲突时，必须选择“
从道不从君”。这一选择表明，在一个等级性权力系统中，公务员虽然有服从上级之责，
但他更负有远比简单地服从上级大得多的责任，这是一种基于政治道义的责任。对这种责
任的承当，使其不服从权力的行为也成为一种为人们所称道的正义之举。在今天，政治的
道义就是秉公执政，规范用权，致力于公共利益和民生福利。政治与治理中的任何偏私、
离乱和对公共利益、民生福利的损害，都是有违政治道义之举。它们无论是否出自公务员
的自主性选择，公务员都必须为此不义之举承担相应的道义责任。
    三、如何实现政治责任和道义责任？
    我们知道，政治责任、道义责任与法律责任有一个很大的不同，即它们无论就责任承
当的条件还是内容，都不可能像法律责任那样由法律明文规定，由此也决定了政治责任和
道义责任的追究不可能由某个专门机关负责，而必须扩散到一切有权机关和权利人，即公
务员理论上要对之负责的任何人都有权追究公务员的政治责任和道义责任，同时公务员还
要经受自己道德良心的拷问。政治责任和道义责任内在规定的独特性决定了其实现方式的
特殊性。
     1.人民的批评和抨击，政治上受信任程度的降低，以及因道义亏欠而受到的社会侧
目与鄙视，是公务员承担其非自主行为之政治责任和道义责任的基本方式。人民不会因公
务员的违法或不当行为是非自主的而宽宥其过错，他们有权从自身利益出发对一切有损其
利益的行为予以严厉的批评和抨击；有权撤回对那些已有充分事实证明其不堪信托之公务
员的信任和授权；有权对那些不能秉公执政、规范用权，不以天下苍生的福利为念，只知
明哲保身，躬行妾妇之道的公务员以道德评价上的侧目和鄙视。千夫所指形成的政治社会
压力是一种严厉程度并不比法律制裁弱的社会制裁方式，它有力地挤压着当事公务员的生
活空间，使他受到与其行为的不当程度相当的利益损失。
2.道德良心的谴责。道德良心是一个人对自己及他人行为之道德性的理性自觉和评价能力
。它是一个人经过长时期的社会教育和自我修养而形成的心性，是孟子所讲的人有别于动
物的仅有的几个重要特征之一。一个公务员直接实施了某种违法或不当行为，虽然该行为
出于上级的权令，但毕竟因损害了人民的利益而违背了政治的正义和道义。此时，如果他
还有道德良心，他就会受到道德良心的谴责，灵魂受到煎熬，心神不宁寝食难安。可见，
道德良心的谴责也是非自主行为的责任实现方式之一。当然这完全是一种内化的责任实现
方式，它没有任何外在的依托。它以当事公务员道德良心的存在为运行的中轴，舍此，所
谓责任也就完全落空了。
3.引咎辞职。违法的非自主行为是一种政治及道义上有亏缺瑕疵的行为。此种行为的法律
责任虽然已经由决定作出此种行为的上级承担，但具体实施此种行为的公务员必须把它视
为自己职业生涯的污点，它表明该公务员不称其职。因此，一个还具有道德良心的公务员
就应该引咎辞职以谢天下。
（作者系浙江行政学院法学部副主任、副教授）

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

分享0 收藏1 回帖

关键词：公务员 徐邦友 中华人民共和国 社会主义民主 公务员道德 徐邦友 承当