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本书由深圳市综研软科学发展基金会资助出版
导 言
调整“城镇化”偏差
明确“城市化”战略
樊 纲
城市化的本质是人的城市化，是人理性自主选择的结果，在工业化和城市化快速发展阶段，人口不断向大城市集聚是基本规律。自改革开放以来，我国一直秉承“控制大城市规模，大力发展中小城市和小城镇”的城镇化发展思路。诚然，从推动城乡协调发展的角度来看，这一具有中国特色的新型城镇化道路发挥了积极的作用。但是，随着我国城市化发展速度的不断加快，城镇化发展思路所引发的深层次问题和矛盾也不断暴露出来。
城市化与城镇化在一定意义上并无差别，都包含着农村人口伴随工业化进程向城市的迁移与集中。作为一种战略提法， “城镇化”与“城市化”的真正差别主要体现在指导思想和政策落脚点上。按照“城镇化”的指导思想，我国一直严格控制大城市规模，限制人口向大城市集中，优先发展中小城市和小城镇，鼓励就地城镇化，以此来防止所谓“大城市病”的发生。但是，这种指导思想却与城市化的基本逻辑和现实进程有所背离。
城市化进程的本质是人的迁移，是人口在空间上的集聚，其基本效果是获得产业聚集和人口聚集所带来的规模效益。而人们在选择如何迁移、向何处迁移时，会进行趋利避害的理性选择，他们所考虑的主要因素包括就业机会、收入水平、生活条件、公共服务等。而在这些方面，大城市具有明显的优势。大城市可以以更为集中的方式提供各类公共基础设施，从而可以集聚大量的产业和企业，形成更专业化的分工，具有显著的集聚效应和规模效应，能够提供更多的就业机会和更高的收入水平。大城市是创新资源最集中、创新人才最密集、创新活动最活跃、创新最易于成功的区域，是创新创业的高地，为经济增长提供不竭的动力（美国绝大多数的创新资源都集中在硅谷、洛杉矶、纽约、西雅图等大都市区）。大城市还能集聚优质的教育、医疗等公共资源，拥有完善的基础设施配套体系，能够提供良好的生活条件和公共服务。大城市具备更加公平的市场竞争环境和通畅的上升通道，能为年轻人提供更多实现梦想的机会。大城市因为人口的集聚，更有利于服务业和文化时尚产业的发展，这成为大城市吸引年轻人的重要因素。正因如此，我们可以看到在城市化早期阶段，无数年轻人都向往到大城市工作和生活，即使蜗居也要留在北京、上海、广州、深圳等一线城市。这些正是我国城市化加速阶段的特征性表现。另外，在垃圾处理和污染防治等方面，大城市也因规模效益的存在而具有明显的优势。
从发达国家的历史经验来看，在工业化和城市化快速发展的阶段，人口不断向大城市集聚。从世界范围来看这种趋势从未停止，特大城市的数量和规模将不断增长，小城市的比重则逐渐降低。１９５０—２０１５年，全球生活在１０００万以上规模城市的人口占城市人口的比重从３.２％ 提高到１１.９％，生活在１００万～５００万、５０万～１００万规模城市的人口所占比重分别提高了３.９％和０.６％，而生活在５０万以下规模城市的人口所占比重则下降了７％。１９５０年全球人口超过５００万的特大城市仅有７个，２０１５年增加到７３个。中国的客观趋势也是如此，尽管一直限制人口向大城市集中，但１９９０—２０００年我国城区常住人口在５００万以上的特大城市（含超大城市）的数量从２个增加到１６个。２００９—２０１４年，全国３５个一、二线城市的人口共增加了３７７８万，其中前１５个大城市增加了３０１０万人，约占８０％。
按照“城镇化”的发展思路就产生了一系列问题。首先，人为限制特大城市的发展，总想改变规律而不是顺应规律，设定城市人口调控目标，致使每次制订的城市规划都是“小而又小”，今天定了规划，明天就被现实所突破的事例比比皆是。各种“城市病”在很大程度上其实是因为“逆反规律”而造成的。一方面，特大城市建设用地规模长期过度受限，住房用地供给不足，导致房价高企；另一方面，人口流入规模远超规划预期，城市的基础设施建设和公共服务配置滞后，导致交通拥堵、医疗教育等公共服务短缺，外来人口更难以享受一些基本的公共服务。其次，优先发展中小城市和小城镇不仅不能改变其人口流失的现实情况，反而带来了一系列的新问题。一个基本的原因就是我们总是设想可以到中小城市、小城镇发展产业、创造就业，但由于条件所限，产业发展不起来，无法提供足够的就业岗位，人们不得不到大城市找工作，中小城市和小城镇的人口仍然不断流失。２００９—２０１４年，有完整常住人口统计的２３２个地级市中，人口减少的城市有８５个，占３６.６％，共减少１３１４万人。当前一二线城市和三四线城市房地产市场的两极分化也是“城镇化”发展思路带来的不良后果，“鬼城”“空城”频频出现，房地产去库存压力巨大，有些城市的去库存时间甚至会达到１０年以上。另外，优先发展中小城市和小城镇的思路，事实上还导致了生产效率的降低。在新型城镇化建设的过程中，政府不断加大对小城镇的支持力度，导致部分农民工“早退”，这意味着劳动力从生产率高的城市流向生产率低的小城镇，造成生产率的损失。日本在城市化进程中的教训已经证明了这一点。２０世纪６０年代，日本大量的劳动力转移到大城市，其经济增长率一度达到１０％以上。１９７２年田中角荣提出“日本列岛改造论”，疏解东京、大阪等大城市的人口，把集中于城市的工业向发展落后的日本列岛东北部、西南部转移，充实以２５万人口为主的地方城市的经济功能，企图创造一批“迷你东京”。该政策成为２０世纪７０年代日本生产率趋于下降的重要诱因。
在讨论城市化还是城镇化的问题时，一些人往往援引西方一些国家小城镇大量存在的事实。但是，西方国家与我们有着不同的历史背景。西方国家的城市化进程较为缓慢，大都经历了一两百年的时间。在城市化的初期和中期，西方国家也是大量人口流入大城市、小城镇人口流失，但随着时间的推移，退休人口特别是“带着社会保障收入”的退休人口大批出现，他们这时已经不需要再去追求高收入的就业，往往会选择“退回老宅”或购置别墅，离开拥挤的大城市去小城镇享受田园生活。这些有社保收入的人群回到小城镇，使得小城镇甚至一些村落的基础设施和公共服务不断被完善，生活服务业也得到发展，才使小城镇逐步稳定了下来。与西方国家不同的是，我国同日本、韩国等后发国家在短短几十年时间内进行了快速工业化，在一两代人的时间里主要发生的是人口集聚，而人口回流较少。因此，在这段时间里城市化和大城市化的比率往往会更高。这不是我们做错了，而是发展阶段不同、发展特点不同而已。西方国家小城镇发展的经验表明，小城镇不是没有发展的机会，但不是在城市化早期阶段。我们所处的发展阶段，正是人口从小城镇外迁的时期，此时小城镇要做的不是大搞建设和开发，而是要做好生态环境、传统建筑和历史文化的保护，凸显小城镇的特色和个性，并逐步完善基础设施和公共服务，为城市化后期的人口回流奠定基础。
为进一步提升我国城市化的发展质量，当务之急是放弃“城镇化”的发展思路，确立“城市化”的指导思想。首先，尊重大城市发展和人口流动的客观规律，适时调整战略，放弃“城镇化”的发展思路，确立“城市化”的指导思想，以人的城市化为核心，以特大城市为龙头、以城际交通为纽带，带动城市群、城市带的发展，积极获取城市化所带来的集聚效应与规模效应。其次，放开对特大城市发展的人为限制，以人口流动的客观规律为依据，科学分析预测未来大城市的人口规模，以科学预测的人口规模为基础，规划大城市的基础设施和公共服务，使大城市的发展与人口增长同步，有效防治“大城市病”。通过“转移支付跟人走”等配套政策，保障外来人口享受平等的权利和公共服务。再次，对于大批存在的中小城市和小城镇，在未来相当长的一段时间里的工作重点是生态与文化保护，而不是规模扩张。从政策层面而言，要加快实现社会保障体系的全国统筹，放开城里人到小城镇甚至农村购买房产的限制，逐步鼓励城里富裕的退休人员向小城镇“回流”，加快城市现代化生活方式对小城镇和农村的“辐射”。
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