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甄学军
中国（深圳）综合开发研究院研究部
3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，国务院将组建应急管理部。可以说，这是我国建国以来力度最大的一次应急管理改革。
从“九龙治水”到“五指并一拳”
根据方案，将国家安监总局、国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥怒、国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等13个部门的相关职能予以整合，组建全新的应急管理部，作为国务院组成部门。
中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。同时，不再保留国家安全生产监督管理总局。
改革方案提出组建专门的应急管理部门意味着我国的灾害管理将实现常态化，整合多部门职责、由顶层机构来管理则可以使灾害应对措施更为全面。至此，公共安全领域“九龙治水，单兵出击”的困局将得以最终破除，各方应急力量将“五指并一拳”，形成有效合力。
应急力量的集中、统一和整合，符合国际发展趋势
从世界范围来看，很多国家，特别是灾难、灾害高发的国家，在推动应急管理改革时，政府顶层部门往往会设立综合性很强的应急管理机构，将这些部门与应急救灾相关职能整合起来就可以统一应对。以美国为例，众所周知，美国的应急管理能力在全世界首屈一指，美国联邦紧急事务管理局即整合了中央到地方的救灾体系，该部门经过多次实践之后，最终从分散走向集中。2003年，联邦紧急事务管理局成为了美国国家安全部的直属部门。该局建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。我国是全世界自然灾害最严重的国家之一，我们应该建成国际最先进的应急管理体系。
与发达国家相比，我国的应急管理体系还很落后，各个部门的职能既重叠交叉又有空白地带，原有机构设置已经很不适应需要，因此组建国家层面的应急管理部很有必要。
应急力量的整合，有利于我国应急救援体系走向专业化
我国应急建设发展较晚，始于2003年的“非典”时期。2006年，鉴于“非典”中的经验，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室。国务院应急办的主要职责包括承担国务院总值班工作，办理向国务院报送的经济重要事项，督促落实国务院领导批示、指示，协调和督促检查各省（市、区）人民政府、国务院各部门应急管理工作等。然而，国务院应急办只是一个传达信息、协调各部门的办公室，没有直接指挥应急力量的职能。应急力量仍然分散在各个部门、委员会。但是，很多灾害并非单一存在。事实上，一旦发生重大自然灾害，生产安全也极有可能受到影响，减灾委、武警、安监、医疗等各个部门都必须去现场，分散的力量最终仍然需要国务院进行统一调度。新组建应急管理部有利于公共安全事件的统一指挥应对、协调处理和专业人才队伍建设。
公共安全，兹事体大，新组建的应急管理部任重道远
我国灾害多发频发，很多灾害事故又有着复合成因、牵涉方面众多，把生产事故、火灾、地震、水旱灾害等综合协调统一管理，从健全公共安全体系出发，整合优化应急力量和资源，进而提高防灾减灾救灾能力，提升应急管理的灵敏度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必须。秉持“问题导向”，通过着眼于引领社会发展的具有科学性、前瞻性的制度设计，不仅精简了机构，同时也打破了靠联席会议或临时机构的既有救灾跨部门协调格局，减少了应急资源储备和装备的重复建设，使应急资源得以共享和灵活调配。
同时，还应看到，由于应急管理的复杂性和专业性，改革有大量的基础性工作要做，需要稳步推进。一是各个部门都有独立的法律规范，这些法律法规又涉及众多规章制度和标准体系，进行整合是一件非常复杂的工作。二是各个部门都有既定的工作运行机制，对于这样一个重大的机构改革，被合并的部门在心理上、实践上的需要快速准备，另外，改革还会涉及工作机制和相关人事变动的问题。三是此次机构调整更多强化了事中和事后监管，比如事中强调事故的响应、救援和处置等，将伤亡损失最小化;事后强调恢复、保险等等，但是其他经济活动不同，安全问题关乎民众生命财产安全、社会稳定，兹事体大，在强化事中和事后监管的同时，事前的预防也不能放松和削弱。
无论如何，面对公共安全事件，最重要的就是要解决统一指挥和联合响应的问题。组建这样一个综合性应急管理部门，体现了“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的优化、协同、高效原则，是国家治理体系和治理能力的又一次升级。
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