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郭树清+易纲 金融监管再组合
来源于 《财新周刊》 2018年第13期 出版日期 2018年04月02日
决策层巧妙部署“改革派”能人到位，意在继续按照市场化方向深化金融改革开放的同时，防范好金融风险；郭树清和易纲的配合，也令市场对金融监管协调有更多乐观期待
《财新周刊》 文|财新记者 吴红毓然 霍侃
人事牵动改革。2018年全国两会闭幕后，金融监管领域的新一轮掌舵人逐一落定。
2018年3月26日15时，当央行原行长、党委书记周小川从G20财长和央行行长会议返京后，中国人民银行召开局级以上干部会议，宣布了由郭树清出任央行党委书记的决定。此前，郭树清已出任新组建的中国银行保险监督管理委员会（下称银保监会）党委书记、主席；易纲则在十三届全国人大一次会议上宣誓就任央行行长。
对于这一轮的金融监管架构调整和人事布局，此前传言不断；但最终的安排显示，决策层巧妙部署“改革派”能人到位，望在继续按照市场化方向深化金融改革开放的同时，加强监管协调和问责、防范好金融风险。
把央行的党委书记与行长分设，由理念和背景颇为相近的郭树清和易纲出任，而且两人都曾受到周小川力荐，这一布局的深意是重构央行与银保监会的关系，以期在新的监管格局之下，真正将监管协调落到实处——金融监管的不协调、不到位，正是过去几年监管套利、金融乱象四起的重要原因。
郭树清、易纲两人的口碑均佳，都是学者型改革派官员，也曾在央行同事。中国社科院学部委员余永定对他们的评价是“都是正派的君子”，对他们精诚合作充满期待。在3月26日的央行干部大会上，郭树清表态谦逊，称将在具体业务上协助好易纲，传递团结之意。
3月28日下午，中央全面深化改革委员会召开第一次会议，审议通过了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》等政策，意味着影子银行、企业主导的金融控股集团将迎来正式监管。这两项对于防范化解金融风险至关重要的行业监管政策，正是在央行牵头、多个部委通力合作之下制定出台的。
本轮金融监管架构改革酝酿于“十三五”规划。2015年11月，习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的起草说明中指出，要加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。
2017年7月召开的第五次全国金融工作会议上，国务院金融稳定发展委员会（下称金融委）横空出世，同时地方金融工作办/局改为地方金融监督管理局，强化监管职能。2018年3月17日，国务院机构改革方案获全国人大审议通过，其中金融领域的方案是将原银监会、保监会合并，组建银保监会；证监会维持现状。由此，金融监管形成了“一委一行两会”+地方监管的新格局。
金融监管格局之动，当然不是简单的“分久必合、合久必分”，而是应变金融混业大势下的“亡羊补牢”之举（相关报道详见本刊2018年第11期封面报道“政府再改革之金融监管：最小成本改革”）。
3月27日上午，分管金融的新任国务院副总理刘鹤前往北京市金融街，调研“一行两会”。他指出，打好防范化解金融风险攻坚战是当前金融工作的重中之重，要加强金融委的统筹协调作用，把握好节奏和力度，促进金融稳定健康发展。
刘鹤在调研中还对“一行两会”传达出明确要求：要保持货币政策稳健中性，疏通货币政策传导机制，保持流动性合理稳定；要平稳有序推进机构改革工作，加快银行保险监管职责调整，增强综合监管能力；要完善多层次资本市场体系，提高上市公司质量，促进资本市场健康发展；中央已经明确的改革开放举措，要抓紧落实到位。
对于新一届监管领导班子而言，最重要的莫过于，建设好监管队伍，打好防风险这一首要攻坚战。这正是新的“一行两会”领导人郭树清、易纲、刘士余（证监会主席）需完成的重要任务。
央行的传承与突破
“祝愿人民银行今后在宏观调控上更加坚定有效，金融体系更加健康稳定，金融基础设施更加先进、可靠，更好地为中国经济的现代化服务。”周小川在前述干部大会上的告别赠语这样说。
央行行长的继任者易纲出生于1958年3月5日，刚刚度过60岁生日，是一位有国际背景的学者型官员。在其32年的职业生涯中，前11年深耕于大学，在美国印第安那大学经济系获终身教职，1994年回国与林毅夫等发起组建北京大学中国经济研究中心；1997年进入中国人民银行，先后任货币政策委员会、货币政策司负责人，并曾任人民银行营业管理部、国家外汇管理局一把手；从2007年起任央行副行长，至今已11年，与周小川有15年的亲密合作。
如今执掌央行，接手的是一个调控能力更强、国际影响力更大的央行，以及市场化和开放程度更高的金融市场，政策思路的传承自然不必过虑，但易纲也面临艰巨的挑战：货币政策框架从数量型调控向价格型调控的转型尚未完成，金融领域改革开放和人民币国际化仍待策略性地推进，去杠杆和金融风险处置更是考验决策艺术。
身处央行21年，易纲非常熟悉中国货币政策框架的演进，也参与过多场“硬仗”——世纪之交的通缩、经济过热、国际金融危机冲击、中国金融市场的“钱荒”、波云诡谲的汇率战等；当前，他则需要在稳增长、调结构、去杠杆、抑泡沫和防风险之间，再寻求精妙平衡。
其实，早在1999年任央行货币政策委员会秘书长时，易纲就指出，如何在发展中化解金融风险一直是把握货币政策的关键。对于当前市场关注稳健的货币政策如何保持松紧适度，易纲在2018年3月9日全国两会记者会上解释，松紧适度主要是针对金融货币政策支持实体经济而言，看实体经济能否得到有效支持，能否创造既能防风险又能平稳推进金融改革的外部环境，为中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，提供中性适度的货币金融环境。
3月9日，时任央行副行长易纲在十三届全国人大一次会议记者会答记者问。3月19日，易纲被任命为央行行长。图/财新记者 梁莹菲
近几年，随着再贷款、再贴现和抵押补充贷款（PSL）的更多使用，货币政策在经济结构调整中也被委以重任。易纲在今年初发表于《中国金融》杂志的文章中指出，探索发挥货币政策的结构调整作用，支持经济结构调整和转型升级。他指出，货币政策属于总量政策，但针对部分领域尤其是在社会资本不愿参与的国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业等，货币政策也可以发挥一些边际上的辅助作用。“这就需要我们平衡好结构性目标和总量目标之间的关系，在保持总量稳定的同时，尝试通过一些结构性的手段适度进行‘精准滴灌’。”
对此，余永定认为，虽然结构性问题非常重要，但不是央行货币政策所能解决的问题。宏观经济政策和结构性政策相结合，可能是有难度的。他提醒，如果过于强调结构性政策的重要性，可能会对企业进行不当干预，带来适得其反的结果。
在开放经济条件下，中国货币政策还需要充分考虑全球其他主要经济体的影响。2015年底，易纲在《货币数量、利率调控与政策转型》一书的序言中指出，开放经济条件下如何维护金融体系的稳定，不断优化跨境资本流动的宏观审慎管理，既是货币政策能否有效传导的重要前提，也是历史上建立央行的初衷所在。
当前需重点关注的是，美国加息、减税甚至中美贸易冲突的影响。兴业研究报告指出，考虑到当前美国对中国的核心诉求是阻止中国技术追赶美国，收窄双边逆差并非第一要务，因而中美贸易问题汇率化的概率较低；但另外一种需要警惕的情形是，贸易冲突升级带来市场预期与跨境资金流动变化，届时人民币汇率将再度承压。
其实，央行对汇率承压的政策应对，根本上取决于汇率改革下一步走向何方。对此，作为易纲多年的学界朋友，余永定认为，人民币汇率改革是最应该突破的领域，如果把汇率问题解决了，很多负担就没了，“汇率是个枷锁”。为了维持汇率稳定，中国牺牲了很多东西，这是非常不必要的，“希望易纲在这方面能够有所作为，尽快完成汇改”。
易纲也一贯坚持市场化的金融改革和对外开放，认为“开放是改革的强大动力”。在2013年接受本刊专访时，他就表示，无论汇率、利率还是外储投资，根本出路是要相信市场逻辑，让市场起决定性作用。
今年初，易纲在对2018年货币政策的展望中指出，人民币汇率双向波动将成为常态。汇率能够发挥宏观经济“自动稳定器”的作用，人民币汇率形成机制市场化改革的有序推进和汇率弹性的增强，能够有效提升我国经济金融体系应对外部冲击的韧性。
可以预见，易纲将面临的挑战并不少。“货币当局应该找到一个有效的方式，既能够防止危机扩散，又防范道德风险，还能够最大效率地保证市场的价格发现和市场出清的功能。”十年前，易纲在一篇反思次贷危机的文章中如是总结。如今，到他亲自操刀的时刻了。
郭树清整合银保挑战
“机构改革期间，要确保职责调整和日常工作无缝衔接，特别要确保金融监管服务、重大风险处置等方面工作正常开展。确保机构组建和监管工作‘两不误、两促进’。”3月21日下午，郭树清在银保监会的首次干部大会上如是说。
郭树清1956年8月出生于内蒙古自治区乌兰察布市，18岁时在内蒙古四子王旗红格尔公社插队；1978年恢复高考，他考入南开大学哲学系。毕业后，郭树清报考中国社会科学院研究生，哲学硕士毕业后转读法学博士，师从经济学家于光远，方向是比较社会主义体制。1984年秋，郭树清开始参与经济改革规划工作；1988年，参与了《中国经济体制改革的整体设计》研讨小组，从此与吴敬琏、周小川、李剑阁、楼继伟等“体改人”，走上了改革前台。
在郭树清30多年的职业生涯中，他历任研究者、地方政要、国有大行董事长、金融监管者等多个重要职位，学术功底强、履历丰富、人品忠厚；从他担任过央行副行长、外汇局局长、证监会主席、银监会主席等职这一丰富的金融监管经历看，更是无人出其右。“他不仅是一名学者型官员，还是真正的实干家。”一位原银监会副主席对财新记者如此评价他。
3月9日，时任银监会主席郭树清在十三届全国人大一次会议“部长通道”回答了财新记者提问。3月21日，郭树清被任命为银保监会党委书记、主席；26日，被任命为央行党委书记、副行长。
在金融监管领域，郭树清向来以效率高且铁面无私而著称。在履职证监会期间，郭树清承诺“必须当好投资者合法权益的守护人”。在短短17个月的任期内，他推出70多项政策，对于IPO发审制等多个改革“硬骨头”都有触碰。同时，他还严打内幕交易，比如，在其任内，证监会重组委委员吴建敏因违规持有参与审核的股票，其委员资格直接被取消。
2016年末的中央经济工作会议定调监管需回归本源、强化监管姓监。2017年2月，郭树清从山东省被急调回京、接任银监会主席一职，实则已经正式拉开金融严监管的新篇章。
在银监会任职这一年，郭树清承诺“将不负重托把银行业监管好”。对内，郭树清推行履职回避，强调公私分开，剑指监管俘获行为；对银行业，则掀起了治理乱象等全系统大检查，剑指同业、理财等乱象；制定出台股权管理办法等多项政策，努力填补“牛栏关猫”的漏洞及空白；对若干违规的银行业大案、要案相关方，均要求问责、处罚。对银行业“乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务等严重干扰金融市场秩序的不规范行为”的整治，初见成效（相关报道详见本刊2017年第30期“斩断监管俘获链条”、2018年第3期“银行监管这一年”）。
此番银保合并，加强与央行的协调，郭树清更是重任在肩，需要有序推进机构改革工作、重组问题机构、持续加强监管、建设监管队伍等等。
郭树清面临的首要任务是，如何推进机构改革工作。他在近期召开的干部大会上表示，要有组织、有步骤推进银保监会的组建工作，抓紧研究机构组建安排和“三定”（定职能、定机构、定编制）方案意见。“要在改职责上出硬招，积极作为，结合机构改革，加快内部职责和业务整合。”郭树清在3月29日召开的银行保险改革领导小组第一次会议上强调。
此前，原银监会内设27个部门，全系统约2.5万人；原保监会内设15个部门，全系统约3000人。在职能中，两会重叠的有办公厅、政策研究局、消费者权益保护局、法规部、审慎规制局（或称统计信息部）、国际部、人事部、党委宣传部（党委统战群工部）等。按计划，审慎规制局、法规部的职能将划转至央行，但目前尚不能确认的是，这些机构是直接移交给央行，还是分流一部分给央行。
有监管人士对财新记者分析，机构改革工作中，最困难莫过于如何整合干部。郭树清则在前述银保监会的会上表示，将秉持公平、公正原则和事业至上、人才为本理念，选好、配强干部。
银保监会还需要继续引导银行业和保险业回归本源。郭树清此前在原银监会年度监管工作会议上指出，要抑制居民杠杆率，继续压缩同业投资，推动银行及早开始理财业务转型，大力整治违法违规业务，进一步深化整治银行业市场乱象等；原保监会副主席陈文辉此前也在原保监会年度监管工作会议上指出，要对保险业全面开展公司治理评估，实现中外资保险法人机构“全覆盖”，摸清公司治理风险底数，加强公司治理和关联交易监管，规范公司股权质押行为，建立“责任到人”的审核和追责机制等。这些监管导向，都需要通过具体措施和监督检查，使其真正落到实处。
郭树清面临的另一任务是，处置好一批问题机构。2018年2月23日，安邦保险集团实际控制人吴小晖因其涉嫌集资诈骗、职务侵占，被上海检方提起公诉；同日，原保监会宣布依法接管安邦保险集团。3月28日，上海市一中院公开开庭审理吴小晖案。在银保合并后，接管安邦保险集团的职能，也将移至银保监会。
除了安邦，包括生命人寿、“明天系”、华信集团、“中植系”、九鼎等民营综合金融公司，涉及银行、信托、金融租赁公司等多种业态，也需一一处置。如何让这类机构走入合规的正途，对“一行两会”都是重要挑战。
精诚合作的期待
郭树清和易纲的搭配，令市场对金融监管协调有更多乐观的期待。
此前，央行与“三会”（银监会、保监会、证监会）的监管协调隐患，从2003年“一行三会”的分业监管格局初定之时就已埋下。2008年“4万亿”经济刺激之后，银行业借表内外信贷扩张迅速膨胀，资产规模十年内增长了4倍，从2007年末的54.1万亿元增至2017年3月末的235万亿元，成为全球第一大银行业；加之利率市场化尚未真正到位，影子银行发展太过迅猛而未能及时整顿，风险隐患重重。在这样的背景下，央行与当时的银监会隔阂日益增加，协调难度也日益增强，甚至一度出现“关系紧张”的情况。
其时，央行认为，对于与银行贷款规模相当的百万亿元表外贷款，银监会未能整顿规范，同时银监会和央行各有一套统计数据而互不分享，可能导致一些宏观调控指标失真；银监会则提出在货币量化宽松的背景下，央行未能放弃信贷规模这一计划指标，或是问题的真正源头。双方对于表外贷款的界定和监管原则并不一致。除此，央行认为银监会过于宽松，银监会则抱怨监管资源不平衡等。如此种种摩擦，不胜枚举。
余永定认为，监管协调的关键不在于分或者合，关键在于其他一些更深层次的原因，比如制度原因、文化原因等。现在一个非常好的迹象是，易纲和郭树清都是非常有能力而且很正派的人，理念也比较接近，预计他们之间能有很好的沟通和配合。
财新记者了解到，郭树清到任原银监会后，其与央行的协调力度也大大加强，比如由央行牵头起草的资管新规，就得到了来自当时银监会大量的研究支持和部门利益的让步。
十九大报告将“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”纳入其中；此次国务院机构改革，将银行业、保险业的重要立法权及基础的审慎规制权移交央行，也意在落实“双支柱”的调控框架。中银国际分析师励雅敏认为，通过此次的监管架构改革，未来监管政策的覆盖面和适用性将有大幅提升。
3月25日，易纲在中国发展高层论坛2018年会上表示，要抓紧出台金融机构资产管理业务指导意见、非金融企业投资金融机构指导意见、金融控股公司监管办法等审慎监管基本制度。
市场期待，未来监管政策和货币政策之间的协调性进一步加强。例如，国金证券等多家市场机构指出，在去杠杆的过程中，应该通过货币政策和金融监管这两个工具交替使用、综合发力；通过金融监管稳住债务增速的同时，也需要让货币政策保持更大的灵活性，以对冲可能引发的名义GDP增速过快下滑。“金融监管过强的时候，货币政策需要边际放松进行对冲。”
不过，从易纲在今年全国两会记者会上的表态看，他更关注实体经济层面是否觉得货币政策松紧适度。对于规范化改革带来的紧缩效应，易纲1999年在分析审贷分离政策的影响时称，银行系统和金融业在由不规范走向规范的过程中，这个成本是要付的。
有资深观察人士指出，此次将银保监管的重要法规和审慎监管的重要立法权转至央行，这仍需通过修订《人民银行法》等金融大法，为制定和实施货币政策、银行监管行为的协调，提供明确的法律关系和法律支持；同时，也要补充和完善金融统计条例等法规，要求信息共享等。■
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