发帖
雷达卡
☞当前我国宏观调控应当更好地平衡短期目标和中长期目标，更加侧重于以改革的思路进行短期需求管理、稳定经济增长、稳定市场信心，夯实经济发展的基础，在发展中解决问题，为进一步推进供给侧结构性改革创造条件。
☞以改革的思路进行短期需求管理应有两层涵义。一是强调改革思维，具有稳定经济和促进需求作用的改革措施要加快出台。比如具有减税效果的税制改革，为金融机构补充资本金从而提升其放贷能力的政策措施等。二是改进工作方式，加强宏观政策、改革措施的统筹协调。提高政策制定的科学性，充分评估政策的潜在影响，避免“一刀切”；加强政策协调，避免政策效应同向叠加、用力过猛；政策执行要激励相容，确保政策执行不走样。
——中国金融四十人论坛（CF40）成员、央行研究局局长徐忠
2015年以来，我们根据形势的变化，推进了供给侧结构性改革，作为中长期政策举措，“三去一降一补”工作取得了明显成效：过剩产能逐步化解、房地产库存有序下降、宏观杠杆率企稳、综合成本稳步降低、重要领域和关键环节补短板取得突破，重大风险点得到有效控制和化解。
近期，中国经济内外部压力有所增大。外部看，中美贸易摩擦的负面影响逐步显现，中美经济周期分化加剧了外部环境的不确定性；内部看，经济下行压力有所加大，一些风险点逐渐显现。如何稳定预期，稳定国内总需求，以国内确定性应对外部不确定性，需要抓住中国经济的主要矛盾，平衡好短期需求管理与结构性改革的关系。当前需要以改革的思路进行需求管理，有效的需求管理也是为深入推进供给侧结构性改革营造适宜的环境。
最近我看到一些关于中国经济的讨论，存在一个明显的问题，就是把短期需求管理与结构性改革混为一谈。我想从一些基本概念出发，对当前中国宏观经济走势及下一步宏观经济政策取向进行分析。
第一个问题：什么是需求管理？要回答这个问题，我们很有必要回到宏观经济学的基本框架，看看宏观经济学的鼻祖凯恩斯是怎么说的。
1933年12月31日，凯恩斯在《纽约时报》上发表了一封《致罗斯福总统的公开信》。凯恩斯在文章中说，罗斯福总统“肩负着复苏与改革的双重使命——从经济衰退中复苏，以及完成那些本来早应完成的事项和社会改革”。但凯恩斯提出了一个非常重要的观点，复苏（Recovery）和改革（Reform）不能相互混淆：一方面，对复苏而言，速度和立竿见影的效果是必不可少的；另一方面，即使是明智和必要的改革，在某些方面也可能阻碍复苏以及使复苏复杂化，因为改革可能会打乱商业世界的信心，并削弱其现有的行动动机。因此，凯恩斯认为，复苏和改革措施之间应该有一个先后次序，改革措施不能被混淆为复苏措施。当有效需求不足的时候，复苏措施应优先于改革措施。凯恩斯在文中明确提出，“应予以优先考虑的政策是进行大规模基于借贷的政府支出”，他进一步提出，“我倾向于优先考虑那些可以大规模快速成熟运作的项目，例如修铁路。其目的就是要启动复苏”。
本轮国际金融危机之后，美国基本上秉承了凯恩斯的建议，通过“缓解（Relief）、复苏（Recover）、改革（Reform）”三部曲走出危机，积极财政政策与宽松的货币政策“双管齐下”，强而有力的需求管理有力地支撑了经济复苏，为之后的改革和再平衡创造了条件。
由此可见，需求管理旨在熨平短期经济波动。当经济周期下行时，复苏应当优先于改革。只有在经济正常运行之后，才能有效地推动改革，不能为改而改，操之过急。这就好比是一个需要手术的病人，应当首先保证病人身体情况好转，有足够的体力，才能进行手术。结构性改革就是经济的手术，而需求管理就是维护经济稳定、补充体力，这是结构性改革、做手术的前提。
第二个问题，为什么我们习惯于将需求管理与结构性改革混为一谈？我理解，这主要是因为我国作为转轨国家，相关体制机制没有建立健全，宏观调控宽泛化，事实上同时承担了短期需求管理和结构性改革的任务，一些改革甚至以行政式的调控手段加以推进。短期需求管理与结构性改革的权衡，表现为宏观调控对短期与中长期目标的权衡。
宏观调控的宽泛化。十九大报告中关于宏观调控，有明确的表述：“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”从字面上看，规划引导下的四大宏观调控政策，指向非常清楚。但汉语的博大精深在这里体现出来了，因为里面有一个“等”字。于是乎，由各个部门牵头制定和实施的经济政策，或多或少、或明或暗地都被纳入到这个“等”字中间来。甚至一些本应保持稳定的法律、规章、制度也被作为宏观调控的手段。价格政策、土地政策、环保政策、监管政策，等等等等，都被赋予了宏观调控的职能。例如大家非常关注的房地产调控政策，借助于行政干预手段，限购、限贷、限价、限售、限商，市场上称之为“五限谱”，其威力一点不弱于财政政策和货币政策。从这个意义上讲，宏观调控的外延被无限扩大了。
宏观调控承担结构性改革目标，必然要与短期需求管理目标进行权衡，关键在于对主要矛盾的准确把握。如果过度侧重短期目标，就会出现“大水漫灌”、过度刺激。比如曾经一段时间我国过于宽松的宏观政策导致“三期叠加”。而如果过度侧重中长期改革目标，以行政性调控手段推进结构性改革，又会“一收就死、一放就乱”，放大改革的短期阵痛，加剧经济下行压力，削弱市场信心，影响改革的进一步推进。要平衡好二者的关系，就必须在特定的经济发展阶段，准确把握经济的主要矛盾，妥善施策。
第三个问题：我们当前面临的主要矛盾是什么？中央政治局10月31日召开会议，提出了“当前经济运行稳中有变”这一重要判断，说明我国经济运行环境明显变化，经济下行压力明显加大，有效需求不足已成为当前的主要矛盾，而且这一趋势在2019年还将延续。
应当充分认识到，经济下行压力既有经济增长转型的客观因素，也有前期政策落实不到位的主观因素。从客观因素看，我国从高速增长阶段转向高质量发展阶段，一些支撑经济增长的因素和条件发生了变化，比如过去高增长的需求结构是靠排浪式、低质、低价的消费去支撑，现在这种需求结构已经转变；又比如供给条件发生了转折性的变化，15-59岁劳动力人数开始下降，劳动力低成本的优势正在减弱。在此背景下，我国经济增速有所放缓具有合理性和必然性。然而，必须清醒认识到，当前经济下行压力，有相当部分是前期政策落实不到位的结果，主观因素影响更为显著。前一阶段政策调控存在“一刀切”倾向，在整顿地方政府隐性债务的同时，未考虑补短板的基建资金缺口，基建投资迅速下跌；房地产市场存在“补库存”压力下，通过限制政策打击投机需求，但也误伤了合理的改善型住房需求；行政性去产能更多是去产量改善中上游行业盈利，运动式加强环保加大企业负担，很多有效率民营企业不得不退出市场。一些宏观政策缺乏统筹，相互不协调，政策效应同向叠加，导致“合成谬误”，一些初衷是好的政策产生了相反的作用。再加上中美贸易摩擦加剧及国有企业、财税体制、市场准入等深层次改革迟迟未能有效推进，政策预期不稳，市场信心不足。
因此，当前我国宏观调控应当更好地平衡短期目标和中长期目标，更加侧重于以改革的思路进行短期需求管理、稳定经济增长、稳定市场信心，夯实经济发展的基础，在发展中解决问题，为进一步推进供给侧结构性改革创造条件。
以改革的思路进行短期需求管理应有两层涵义。一是强调改革思维，具有稳定经济和促进需求作用的改革措施要加快出台。比如具有减税效果的税制改革，为金融机构补充资本金从而提升其放贷能力的政策措施等。二是改进工作方式，加强宏观政策、改革措施的统筹协调。提高政策制定的科学性，充分评估政策的潜在影响，避免“一刀切”；加强政策协调，避免政策效应同向叠加、用力过猛；政策执行要激励相容，确保政策执行不走样。
下面，我想从总需求和宏观经济政策两个角度进一步分析大家关心的问题。
需求管理的难点和重点
应当充分认识到中国经济韧性强、潜力大、内需足，具备维护经济稳定并深化改革的条件和基础。一是国内消费体量增长、结构优化，已成为经济增长的压舱石。二是产业链完整，抵御外部冲击的能力强。三是地域广阔，不同地区要素禀赋、比较优势、发展水平上存在差异，在国内统一市场下能优势互补、梯度发展、优化资源配置，回旋余地大。四是改革红利潜力大，通过供给侧结构性改革，破解体制性结构性矛盾，解放生产力，提高全要素生产率，增长质量不断改善。从发展阶段看，我国城市化尚有巨大潜力，我想先重点分析总需求中的房地产投资和基础设施建设投资。
（一）房地产投资与房地产调控
目前的房地产调控已经实行了2年多，成效明显。一二线城市政策环境严厉，呈现出限购、限贷、限售、限价、限商的五限格局，房价上涨得到有效的抑制，市场上一些投机需求被挤出，维护了“房子是用来住的，不是用来炒的”的市场基本定位。同时，政策的紧缩效应逐步显现，房地产投资增速不断放缓。2018年，“金九银十”的市场规律被打破，9月全国商品房销售面积同比下降3.6%，10月同比下降3.1%。10月当月，全国房地产开发投资额同比增长7.7%。增速连续三个月下降，相比7月高位时的13.2%下滑将近一半。
短期看，一、二线城市房地产市场保持紧调控态势具有合理性和必要性，同时要增加住房供给，更好地满足住房刚需。一、二线城市的人口流入带来了住房刚性需求的自然增长。通过扩大土地供应，引导开发商增加住房供给，既有效满足住房刚需，尤其是改善型住房需求，又平抑房价上涨的压力。住房供给增加也有助于房地产开发商出清库存，拉动房地产投资，缓解投资增速放缓带来的增长压力。可考虑一是缓解房地产开发商的融资压力，增强供给能力。二是发展房地产投资信托基金（REITS），有利于开发商利用长期资金推动租售并举。
长期看，建立健全房地产市场健康发展的长效机制。一是以市场化为导向改革完善土地制度，建立全国范围内的土地计价交易统一市场，在全国范围内实现占补平衡。二是推动房地产税试点，先推动小范围试点不会对全国情况有太大的影响。房地产税应成为地方政府的主体税种之一，减少地方政府对土地出让金的依赖。三是推动落实“租售同权”，房产与户籍等行政属性逐步剥离，使房产真正回归居住需求。当然要真正降低房产在居住需求之上的附加价值，还需户籍制度、教育资源分配等相关领域的改革相配合。
（二）基础设施建设投资与地方政府债务
地方政府债务收紧过快，基础设施投资增速回落较多。今年以来，地方政府债务“堵后门”力度大大增强。今年3月，财政部今年上半年发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）文件，以出资人身份约束金融机构向地方政府、国有企业、PPP以及地方融资平台提供资金的行为。今年8月，中央发出了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》两份文件，有效管住了地方政府隐性债务行为。堵后门的同时，地方政府债务“开前门”的力度太小，导致基建投资增速回落较大，加剧经济下行压力。财政预算中安排的政府债券发行规模远低于现实中的合理需求。按照国际货币基金组织（IMF）的估计，中国2018年“增扩的赤字（实际赤字率）”为10.7%。即使将地方专项债券纳入计算，2018年预算安排的名义赤字率仅有4%。一些需要补短板的基础设施项目出现了较大投资缺口，2018年10月，不含电力的基建投资累计增速降至3.7%。基础设施投资增速回落较多，是整体投资增速放缓的一大原因。
地方政府债务风险本来可控，要警惕处置风险的风险。分析地方政府债务的可持续性问题，核心应是净资产而非债务规模。地方政府在“右手”举债的过程中，“左手”资产端也积累了相当规模的优质资产。这些高质量的资产，如土地、国有企业股权等，完全可以覆盖现有的债务，净资产充足，只是缺乏资产变现用于债务偿还的渠道。IMF在今年10月的《财政监督》报告中也分析指出，中国政府的净资产是充足的。而一旦清理地方隐性债务节奏过快、操之过急的话，经济下行压力会滋生地方政府资产价格下降压力，使得地方政府资产面临“火线出售”（Fire Sale）的危险，导致净资产减少，演变成处置风险的风险。
短期看，考虑到各地情况差异，前门要开够大，要允许有条件、有需求的地方政府市场化举债支持基础设施建设。从地方政府债务现状看，各地风险状况不一样，有的地方负债较高，需要硬化预算约束，有的地方净资产充足，尚有举债空间，不能一概而论。从基础设施建设需求看，我国城市化水平仍然偏低， 人口尚在大规模跨区域流动，人口流入和经济发展较好区域还有大量基建投资需求和潜力，不应“一刀切”。
长期看，中央与地方财政关系没有理顺是地方政府债务背后的体制根源，应从完善中央地方财政关系入手。一是建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，各级政府的财政相对独立、自求平衡，放松中央政府对债务额度的行政性约束，提高地方政府举债额度，彻底打开地方政府规范融资的“正门”，避免“一收就死”。理顺中央地方财政关系，积极推动房地产等地方税种试点，稳定地方财力和财权。二是建立有效的市场化约束机制，避免“一放就乱”。完善治理体系，提高债务信息的透明度，更多发挥金融市场的约束作用。发挥地方人大的约束作用，由地方人大自主决定发债的额度、期限和利率。
除了基础设施建设、房地产等传统领域，我国在绿色发展、5G技术、教育、医疗、养老等领域面临新的快速增长的需求。要将这些领域培育发展成为中国经济新的增长点，就必须为之创造良好的环境。比如降低市场准入壁垒，并加强事中事后监管；坚持国有企业“竞争中性”，让民营企业与国有企业公平竞争；进一步推动简政放权，减少对市场的行政干预等。
京公网安备 11010802022788号
