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二、地方政府综合财力分析
1、某地区地方政府财力如何计算？
在与政府相关的投融资活动中，某一地区地方政府财力是判断其信用水平和偿债能力的基础和依据，反映出地方稳定的收入来源，关于其核算我们整理出两种计算方式供大家参考。
（1）分预算收支表计算法
首先计算公共财政财力、基金财力和国有资本财力，然后得到地方政府综合财力=公共财政财力+基金财力+国有资本财力。从核算的角度上讲，我们可以用等式和预算收支表来反映。
→公共财政财力=公共财政预算地方收入+上级补助+调入资金+上年结转+下级上解=（税收收入+非税收收入）+上级补助+调入资金+上年结转+体制上解+专项上解即公共财政收支预算报表中的收入合计扣除一般债务收入即为公共财政财力。
→基金财力=基金收入+上级补助收入+上年结转+下级上解即政府性基金收支预算报表中的收入合计扣除专项债务收入即为基金财力。
→国有资本财力=国有资本经营预算收入+中央补助收入+上年结余即国有资本经营收支预算表中的收入合计核算的是国有资本财力。
虽然公共财政收支预算报表的收入中也有核算国有资本经营收入，但二者的来源是不同的，公共财政预算下的国有资本收入，一般只涵盖行政事业单位的非税收入中国有资产收益的那部分，而国有资本经营预算的收入主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益。同时，从支出角度看，公共财政预算下的国有资本收入目的为满足公共需要，国有资本经营预算下的收入，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。所以，从核算的角度，二者并无重叠。
（2）财政部官方计算法
2017年3月23日，财政部发布了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，详细阐述了如何计算地区政府财力。地区政府财力包括一般公共预算财力和政府性基金预算财力，按照政府收支分类科目分项测算，部分收入项目结合每年政府收支分类科目变动作适当调整。具体公式为：
→某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力
→某地区一般公共预算财力=本级一般公共预算收入+中央（上级）一般公共预算补助收入-地方一般公共预算上解支出
→某地区政府性基金预算财力=本级政府性基金预算收入+中央（上级）政府性基金预算补助收入-地方政府性基金预算上解支出
两种核算方式虽然表述不同，但总体上大致相同，都围绕着地方财政预算报表进行。第一种方式能清楚的展示地方政府三种财力状况，而且当地区财政数据披露不完全时数据来源较为稳定，计算方法简单实用。第二种方式则不考虑国有资本经营预算收支，同时在公共预算财力和政府性基金预算财力中减去了上解支出，能更准确地反映地区政府实际可支配财力，但是对数据来源的完备性要求较高。
2、如何解读地方财政报告？
（1）地方政府财政收入核算分类概念
在分析地方政府的财政收支报告中，对于地方政府财政收入概念的范围在不同的表述中具有不同含义，我们简要通过两个概念进行区分。
分级概念
→地方政府一般公共预算收入+政府性基金预算收入=地方财政收入（有的报告中表述为X省、市预算总收入）
→地方政府一般公共预算收入+上划中央的税收收入=一般公共预算总收入（有的报告中表述为X省、市一般公共预算收入）
→地方政府一般公共预算收入+政府性基金收入+上划中央的税收收入=全X省、市财政总收入
口径概念
狭义的地方政府财政收入是地方政府一般公共预算收入，广义的概念是地方政府综合财力。
（2）地方政府财政收支关注要点
地方财政收入是地方经济发展水平的展现，也是基础设施建设资金的重要来源，对于地方政府债、城投债、PPP项目的投资，地方财政实力是其偿债能力及未来政府支出的重要保障，尤其是在城投债的评级报告中，地方财政实力是影响评级的重要因素之一。
地方综合财力
稳定的收入来源是地方财力的基础，在此基础上，还要考量收入的结构和趋势。
收入来源从公共财政预算收入中的地方本级财政收入（即税收和非税收收入）判断，其占地方综合财力的比重越高，说明地方综合财力的质量越高，财政实力越强，同时重点关注其增长率。
收入的结构从两个方面考虑，一是税收收入占本级地方收入的比重，二是税收返还和转移性支付收入占地方综合财力的比重。税收收入是较为稳定的收入，是本级政府财政收入的重要部分，其比重可以衡量本级地方政府财政收入的稳健性。税收返还和转移性支付收入是分税制下，中央对地方财力的二次分配，对于经济欠发达地区，是重要的财政收入来源。
收入变化的趋势主要考察政府性基金预算收入的变动。其中，国有土地出让金收入规模的发展趋势，是近年来影响地方综合财力的重要因素。地方土地出让主要通过招标、拍卖、挂牌和协议的方式进行。2010 年以来，土地出让收入占 同期全国基金收入的比重一直保持在 70%以上，2017 年达到 84.7%的历史高位。相比于中央政府，地方政府对于政府性基金收入的依赖度更高。2017 年，中央基金收入占中央财政收入的比重仅为 4.7%，而地方基金收入占地方财政收入比重高达64%。
财政支出
以一般公共服务支出为代表的刚性支出在财政收入中的比重直接影响地方政府的财政空间。刚性支出越多，行政管理费等固定开支占比越大，政府用于民生建设的资金相对减少，地方政府的财政灵活性降低。
支出的规模可以从本级支出占综合财力的比重来看，占比越大表明地方综合财力无法覆盖支出，需要依靠上级的转移支付才能完成。
（3）城投企业与地方“土地财政”
土地财政是土地制度变革和财税体制调整的共同产物。集土地经营和土地管理于一体的地方政府，在经济增长竞争中对财政增收目标的追求必然导致其对土地收益的过度依赖，进而形成普遍的“土地财政”。
如果只看狭义口径和中等口径，我国土地财政相对于公共财政收入的比率较为稳定，这主要是因为2009年以来土地税收、土地出让收入和财政收入几乎保持同步增长势头。但如果考察广义口径，土地财政膨胀速度较快，相对于公共财政收入的比重在2009年不足80%，而到2017年已经超过160%。以土地抵押贷款为代表的广义土地财政给地方政府提供了预算软约束和更大的财力支配权，成为地方政府基建投资的主要资金来源，也固化了长期以来投资主导的经济增长模式。
作为城投企业来说，和地方政府“土地财政”的联系最为密切，一是通过参与土地储备开发运作，获得土地出让金的直接和间接返还，二是将所有的土地资源抵押进行融资。
在城投企业历史发展过程中，地方政府常常向城投企业注入土地资产，甚至部分城投企业实际承担了土地储备机构的职能。但是2010年以后，监管部门逐渐厘清城投企业和土地融资的关系，规范地方政府“土地财政”。这也使得不少城投平台的运作模式亟待转型，主要体现在以下两个方面。
获得土地使用权
2017年50 号文要求“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。因此城投企业获得土地使用权需要依靠两种规范方式：一是对于经营用地或工业用地等建设性用地，城投企业必须参与“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金，获得土地使用权；二是对于不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企业以政府划拨方式无偿获得土地使用权，但前提是必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定用途。
开展土地储备业务
以往城投企业参与土地储备一级开发有两类方式：一是地方政府直接将土地储备的职能赋予城投公司，用土地储备收益来平衡城市建设资金的缺口，此时城投公司可以直接利用储备土地融资进行一级开发；二是城投公司受政府委托，合作进行土地一级开发，进而获得土地出让金收入分成。
2017年87 号文严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目，也给城投企业与土储机构的业务合作提出明确限制。结合2016年4号文[2]精神，城投企业可以提供土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务（“前期开发”之前的工作），通过政府购买服务的方式合作。另外，土地前期开发作为一种基础设施建设，可以通过 PPP 模式由地方政府与城投企业进行合作。
京公网安备 11010802022788号
