从“政府来养老”到“养老不能靠政府”,经历人口老龄化所带来养老危机的不仅仅只有中国。早在上个世纪四十年代开始,由于人口老龄化加上“滞胀”等经济危机的双重狙击,美国政府主导的传统养老保险模式岌岌可危,美国因此开始了一系列的养老保险制度改革,并开创了税延政策下的个人养老账户制度。目前,美国的商业养老保险模式非常成熟,以401K计划以及IRA账户为中流砥柱。现今中国实行的个人税延养老保险政策试点与美国传统IRA养老账户制度最为相似,因此本篇着眼于美国个人养老保险账户制度,对其实施背景、进程以及经验进行细致分析,为中国个人税延养老账户制的推行进行理论准备、预期推演。
美国个人养老保险账户制度的实施背景
一、人口老龄化危机
人口老龄化是人类社会面临的共同问题。根据联合国1956年发布的《人口老龄化及其经济社会后果》,65岁及以上老年人口比重达到7%就属于老年型国家。早在1940年,美国的65岁及以上老年人占总人口比重就达到了6.8%,基本已经步入老龄化社会。与此同时,美国人口老龄化仍在迅速提高,1940-2000年老年人口比重提高了6.15个百分点,2017年已达15.41%。而20世纪70年代以前,美国养老保险计划普遍实行现收现付制度,人口老龄化危机促使养老资金需求增大,彼时美国又面临经济滞胀问题,养老资金面临巨大的收支矛盾,制度改革迫在眉睫。
二、“现收现付”下的传统养老保险制度弊端
1920s-1970s期间,美国初步建立了联邦政府雇员养老保险制度和企业养老保险制度,两种制度在不同的框架下运行,有一定的衔接机制,两种养老保险制度均采取“现收现付制”,即在职的一代人赡养已经退休的一代人。这一时期内,养老保险覆盖面达到90%,基本满足了养老需求,起到了稳定美国社会、促进经济增长的作用,但是人口老龄化危机使得“现收现付制”的弊端逐渐显现。1957年,养老保险基金在首次出现入不敷出的情况,靠提高社会保障税率在1962年扭转;1960年至1985年,美国政府的养老保险支出占GDP的比例从4.1%增长到11.2%,而这期间美国的GDP年增长率仅为1.9%,养老保险基金连年赤字、空账运转。从1980s开始,美国社会保障总署每年都会对美国联邦社保信托基金做出为期75年的长期预测与为期5年的短期预测。1980年做出的短期预测是:1980~1984年,老年遗属保险基金每年都入不敷出,赤字在5年中从58亿美元增至162亿美元。1981年做出的长期预测是:从1981~2055年,老年遗属保险将每年都将入不敷出。
三、累进税率下的高额养老负担
在个人养老保险账户制度出台以前,美国也有“名义上”的个人养老账户,即账户在名义上是个人的,但其中的资金不受个人支配,也不能随时取用。此外,每年存入账户的养老资金计入当年个人收入,需要缴纳个人所得税,这使得当年个人名义收入超出真正拿到手的实际收入;而在美国的累进税率制度下,收入越高,缴的税也越多。因此,参与养老保险计划的个人将需要为这笔“名义上的钱”缴纳高额税收,大大增加了个人的实际经济负担,降低了公民的养老储蓄意愿。
四、政府、企业保险双轨制的衔接不流畅
20世纪70年代以前,美国的养老保险制度为政府雇员与企业雇员养老保险双轨制,联邦政府雇员的养老计划在1920年美国公务员退休法案(CSRS)下统一实施,而企业雇员的养老保险计划在1935年通过的社会保障法案下进行;两种制度的转换衔接十分困难,雇员养老保险在政府与企业之间进行转换时将受到限制,利益受损问题严重。主要是因为按照当时政府雇员养老保险制度规定,雇员在政府与企业之间工作转换时,可以用CSRS缴费与企业工薪税缴费相互抵扣,但这种方法不适用于两种情况:一是雇员在政府工作不足5年则不能认定享有政府雇员养老保险资格,二是雇员以前没有参加过政府CSRS计划。因此,当个人在政府与企业之间进行工作变换时,许多参保人只能放弃之前的劳动权益,不能实现养老权益接续。
总之,在当时的人口老龄化危机下,美国传统的“现收现付制”养老保险制度已经无法满足基本的养老需求,累进税率制度下的高额养老金税务负担影响了公民的养老积极性,政企保险双轨制的运行不畅无法保障个人的养老保险权益。美国政府已经无力承担养老支出,个人的养老权益也无法被保障,亟需自由度更高、对个人权益保障更全面、由市场主导的商业化养老保险制度破题。