面对多种挑战的金融政策选择

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金融市场格局和监管格局将受到IT科技的影响。金融科技公司作为金融服务业的新进入者，有一些是拿到牌照的，有一些是没拿到牌照的。还有一些不想申领牌照，他们想做金融但不想受监管，更不想承担资本充实率、各项风险准备和拨备等高成本。这些新的金融市场进入者不但对市场格局产生影响，也会对监管格局带来重大的影响。新进入者，尤其是BigTech公司，对市场格局的影响会更加凸显。

另外一个入口是普惠金融，或者说的是为了普惠金融。有的人打着普惠金融的旗子要求进入金融服务业，这也给监管带来了巨大的挑战。近来一个挑战是P2P网贷。P2P最开始出现时，实际上就有两个疑问（至少央行和监管部门是有疑问的）。一是它建立的基础是将来任何有钱的人，都可以自己通过审查借款人的信息和资信来决定是否贷款，从而有人预言未来银行会消失掉。因为大家都可以做，用不着搞一个机构专门去做。这从一开始可能就是一个“忽悠”，是散布一种幻想。因为信贷的信息量很大，其专业性工作需要深度，往往个人是无法完成的。事实上，在P2P上贷出资金的人，往往对这种非常详细的信息工作并无兴趣，多数人只是追求回报。二是新进入的金融科技公司也带来了监管问题，即是不是应该纳入监管。2008年国际金融危机以来，全球金融领域已明确提出需要关注影子银行的问题。那么中国P2P这个做法是不是影子银行？当时全社会对“互联网+”正高度推崇，各部门领导管的并不一样，有的特别关心学生贷款，有的特别关心农民贷款，但是不分管金融。因此，国内的确遇到了舆论方面的压力，所以监管部门压力较大。在这种情况下，监管部门采取的策略是，只监管发牌机构，谁在我这里申请牌照，我给了牌照了才归我管，否则我不管。对此，也有不少人明确表态说这不行，既然是影子银行，也就是没有拿到牌照的银行机构，如果不管，出了问题就会与国际金融危机时出现的问题类似，所以这是不行的。但是监管部门觉得压力大，所以不太想管。类似责任问题还曾发生在非法集资（当时问题还没有搞那么大）究竟由谁管的问题上。后来成立了一个部际联席会议，最后定的是让当时的银监会牵头。也就是说，出现了公共政策问题，虽然大家可以推来推去，但最后还是得有部门负责。近来P2P出现“一地鸡毛”的状况，各省报上来的问题金额加起来非常大，高层有人问这个事到底谁负责？最后是银保监会负责监管。所以说IT的发展对市场格局和监管格局都带来了挑战。

金融牌照与监管博弈。准入政策要定义金融业的边界在哪儿，谁是金融业，谁不是金融业？过去金融业内部分业也相当混乱，谁是证券业，谁是保险业，谁是银行业，谁是信托，这些划分历来有点头疼，以致涉及BigTech的时候，他们就比较容易浑水摸鱼。譬如最开始的支付行业，第一张第三方支付牌照给了支付宝，后来支付宝又挂了余额宝，于是就开始有争议了，余额宝里的钱究竟算支付备付金还是算存款呢？这涉及是不是银监会监管的问题。如果说算存款，就需要承担存款准备金和存款保险等要求。余额宝后来又挂上了天弘基金，而天弘基金就归证监会管了。如此，BigTech就可以在监管部门政策中间分段选择，谁的政策对我有利就向谁靠。所以，边界政策和许可政策中间也会出很多具体的问题。在动机上的问题是FinTech和TechFin既不想拿金融牌照，又想做金融业务，因为这是最节省成本的。商事制度改革后普通公司的注册一两天就可以拿下来，资本金也无要求，其他方面的要求也都非常松，而分类金融牌照既难获批又成本高，还要受更严格的监管。

尽管我们最开始就提出金融监管方要对新科技的发展保持敏锐、支持、宽容，但在初期对是否发牌照的问题，监管部门也不一定有那么足够的科技知识和清晰的科技预见性，所以发不发牌照确实很难办。如果不发，有可能压抑了某种创新科技的发展和应用。因此，如果想采取支持、宽容，或者说绝不当绊脚石，就需要非常慎重地运用许可、牌照的办法。

不同从业动机的激励政策选择。在许可和牌照之外，可能最重要的政策选择就是激励政策，因为激励政策是一个连续政策（不像牌照是个二进制政策），监管可以对其进行调整，鼓励做什么或者不鼓励做什么，激励多一点或者少一点，是正向还是转为负向，都可以连续变化。

经过若干年观察，不少第三方支付机构的主要盈利模式是吃利差，真正关心的还是吃利差。从第三方支付业务的发展就可以看出，许多第三方支付机构比较少关心支付科技的研发运用和支付技术能给未来带来的效率和竞争力，它们真正关心的是备付金，说白了就是吸收存款。存款只要到手了，就赚钱了，但吃利差这件事央行和监管部门是可以调节的。备付金要不要严格托管？究竟能给多大利差？给的利差如果太大了，肯定都蜂拥而上；是否应该让它小一点，甚至让它是零，即只鼓励第三方支付公司靠自身的科技、效率去产生附加价值？也就是说，央行可以通过资金托管规则和利息政策所包含的激励机制去影响从业动机，使得公司能够靠正业生存发展。

更要防止自融。吃利差的钱不能放进公司自己的口袋里，因为吃利差的另一种动机更可怕，就是自融，拿了钱给自己用了，自己用了一旦出现风险，就出现违约，钱取不出来。一部分P2P出问题，与自融有很大关系。像云南泛亚和E租宝就可能干了很多自融的事，E租宝不仅自融甚至还转移到缅甸。在这之后还发生了一些比它们更严重的案例，有些尚未详尽公开报道，仍在处理过程中。此外，还有一些准金融机构打着普惠民生、发展金融市场等旗号，最后实质干的事是自融。自融可能也分为两种类型，一种是最初就是坏心眼，盯着客户口袋的钱想自融的；还有一种是最开始真想干普惠金融，但公司盈利模式不对，干着干着出风险了，亏损了有窟窿了，于是就开始挪用客户的钱而陷入自融了。

还有一种瞄向资本市场的不纯动机，本心就想炒市值，通过做多次融资，最后进行IPO，IPO以后高位出逃，这也是现在市场上的一种策略。这类的例子有美国加州的Elisabeth Holme和中国的乐视。这种动机下的策略涉及多个环节，很难用一个许可证、牌照就能管住。

利益输送、利益交换也是市场上见到的一种做法。通过利益输送、利益交换换来其他有用的东西，对其整体经营或个人有好处。除了贿赂和腐败，还有一种交换，输送利益换的是流量、市场份额，这个也是有问题的。

所以，一定要在激励机制上尽最大可能抑制不良动机。这样的动机和做法很难通过许可、牌照的方式解决，应该通过设立激励机制加以解决。激励机制的设计首先要防止以第三方支付（或者P2P等）打着搞金融服务的旗号，实际看中的是客户口袋里的钱，动机出现扭曲，政策设计上对此要提防。总之，千万不能搞错了激励机制，如果搞错了激励机制，相当于自己放火烧自己的楼。

问题机构的退出政策选择。因自融出问题的典型例子是第三方支付公司上海畅购，这家机构挪用了客户资金，无法清偿，问题暴露时大概亏空8亿元，当时的处置政策选择有哪些呢？第一个选择，要不要处理作为资金托管行的交行？交行当时觉得很委屈，说我们以为托管行就是建个账户，别的托管行也都不怎么认真管的。但问题是谁出事就要管谁。第二个选择，究竟是允许收购兼并还是让其破产清算？若允许收购兼并就可能请一家BigTech进来，对BigTech而言就是花一点钱再买一个牌照，而且还会提出其他交换条件，包括允许该BigTech可以开展某种业务等。这么做无疑就会产生道德风险：一是但凡公司业务搞砸了，就会有大公司来收购，客户觉察不到利益受损，干坏事的人也没有得到应有的惩罚；二是客户会认为把钱放在哪里只取决于回报高，这样投资者也没有受到教育，市场的选择性也无从体现。所以，监管应“杀鸡儆猴”。最后对上海畅购处置选择的是没有搞收购兼并，没有向收购兼并者的要求妥协，而是搞了市场退出和破产清算。当然，这个窟窿本来可以由某家BigTech填补，但并没有由它填补，而是从央行稳定基金出钱，但这防止了道德风险，在多个方面提供了正面教育。历史上也常是这么做的，亚洲金融风暴中垮台的信托投资公司，四大银行股改上市时比较难处理的历史包袱，其实都是由央行负责承担而防止了包袱转嫁的道德风险。所以在上海畅购破产之后，第三方支付的托管也得到了相当大程度的严肃化。最后是市场失败者的退出处置，力求防止道德风险。

力求建立公平竞争的政策体系。如果想通过竞争选优，来判断哪个技术或业务模式好、哪个不好，第一，要使竞争条件尽可能公平，差距不能很大，否则一定会出问题。比如，小贷公司和P2P网贷平台都是按照普惠金融的目的来建立的，但P2P过去没有资本金要求，监管也没有人实际负责，而小贷公司则明确要求必须主要用资本金来做贷款，杠杆不超过50%，多了不行。到底哪个政策好，也很难说，但至少说相似的业务很可能存在竞争条件不平等问题，市场上肯定会出现某种扭曲，甚至是套利。第二，基础的财务竞争性取决于通用且一致的会计制度，包括资本、不良、损失、拨备等各项主要指标的衡量，都是建立在会计基础上的，所以必须要有基本的制度。第三，要妥善应对“赢者通吃”，因为“赢者通吃”会妨碍通过竞争促进科技发展并选优的过程，只有通过公平竞争下的优胜劣汰，才能让整个社会经济收益最大化。对此可借用WTO关于反补贴、反倾销的理念，对市场竞争秩序和定价机制进行必要的管理。当然困难会很多，目前在实业领域呼声不高，个别人提议共享单车、滴滴打车的价格制定应该不含补贴，不烧投资者的钱去补贴、去抢份额，但目前这种舆论占不了上风，有关部门也没有迫切动机去管这件事。但在金融系统里这种做法风险会很大，因为金融系统是直接经营资金的，扭曲的竞争所形成的损失金额可能非常巨大，出了问题将一发不可收拾。到现在有些损失处置问题实际上尚未解决好，像泛亚和E租宝。所以，要从一开始就对交叉补贴、“烧钱”抢市场类做法出台相关金融政策来应对，尽管这样做可能会产生一些摩擦，产生一定的心理反差，引起业界的抱怨。人们已经看到，相比某个共享单车公司倒闭后产生的亏空，P2P网贷出问题造成的损失有可能大几个数量级，对经济的负面影响也会大得多。

试点的可控性、可退出性和“沙箱”。试点的可控性和可退出性联系着“沙箱”。从一开始听说“沙箱”到现在，它似乎是一个动态变化的概念。最早英格兰银行行长在BIS会议上介绍的“沙箱”，强调了实验边界的可控，以及试验后使对象系统能够完全还原，这样就不会造成额外损失。也就是说，人们可以做试点，但是同时需要能让它翻回去，最后复原且没有损失。后来，对“沙箱”又有不少概念上的描述和补充，说法也不尽一致。

对于可试点性，一个讨论对象就是支付系统。最早瑞士一家公司搞的数字货币是有形的（当然都是在终端设备里面的有形），几年以前作过介绍。当时的感觉是试用范围难以控制，尤其中国有14亿人口，很难控制，所以瑞士人也认为，最好找一个小国来实验，因为小国实验的评判和纠正比较容易，虽然不能要求“沙箱”全部还原，但是损失会很小。事实上，小国货币和大国货币的换代难度大不相同。有人抱怨人民币印得不够漂亮、材质不够先进，其实换代的技术早有准备，但人民币换一代需要很多个年头。不像一些百万级的小国，头3个月可以新币、旧币同时使用；3个月到6个月旧币可以到银行网点兑换为新币，但是零售中旧币不能使用了；而6个月后到一年间全国就只剩2家银行可以兑换；再以后可以留一个长尾，比如就只能在央行经过审查后可以兑换，不提供方便性。这样的换代在中国做起来则可能要十年，其中成本巨大，并且如果出错很难重启。当年我还在证监会任职的时候，头疼的问题之一就是假身份证。上世纪90年代有人开户用的身份证可以是一麻袋一麻袋收来的，主要是为了操纵价格。于是证监会希望公安部能换一代新的身份证，但却得知换一代身份证需要10年时间。所以，数字货币如果能找小国做试点，成功并完善后，再在大国推广，是稳妥的。

部分中国人赌性比较强，虽然我们不专长研究这类规律，但是根据统计观察不得不承认，类似的非法集资或过度热衷于赌博式投机的事情在中国很容易出现。一个产品开发出来以后，如果很容易引发过度投机问题，或者会有较多的普通人上当受骗，且出现问题时群众会向政府抱怨，乃至上街抗议，那么这样的事情还不如停止其操作，又或者可以鼓励从小的受限的地方开始试点。比如，2017年，比特币和人民币之间的交易被停止，后来大量的比特币交易流向了日本。为此，如何保护消费者或如何保护零售投资人，也应是试点必须考虑的政策内容。

加密数字货币或者类似的代币，应考虑百分之百现金备付。近几年，人民银行在国际上讲此事时，多次引述香港发钞100%的备付金的例子。1997年香港回归之前，香港拥有两个发钞行：汇丰银行和渣打银行。回归过程中银香港成为第三家发钞行。三个发钞行的货币可以不一样，ATM完全统一也有一定的难度，三家行的钞票清分、回收、发放渠道、验钞也会存在一定的差异。尽管香港金管局要求尽量统一，但未必百分之百做到，而允许求同存异、略有竞争。最根本的问题是三家行的钞票是否归属同一价值，靠的是各家发钞行每发行7.8港元，必须有1美元上交到香港金管局作为备付金，香港金管局会出具一份备付证明书，据此可以印刷钞票。但还会有一些技术上的问题，如印出来暂入库存的是否计算在内？钞票M0流通后会放大为M1，要不要备付金？总之，这些都关系到币值是否切实能够稳定住。所以，我们主张如果试点数字货币或者类似的代币，应考虑有百分之百现金备付。可是马上会有创造新币的人提出争议，因为他们本以为印刷钞票是白赚钱的事，如果执行现金备付，岂不是断了财路？确实，印刷钞票不应是如此轻易赚钱的，而是要通过支付业务服务，体现其附加价值，同时还要保证在交割、清算、系统维护、清分、兑付等方面的激励机制。再者，还需要考虑公众利益的问题，支付机构不能只关注客户口袋里的钱，对于吸存吃利差的动机要防止，也不能自融，更不能想要通过印发钞票来直接赚钱，这都是需要加以制止的动机。比特币和某些加密货币的交易价值变动非常大，已导致其脱离常规支付业务，引起各方关注，业界也开始提倡稳定币，不能靠市场交易来形成其价值。但是，机制上如何实现？任何机构都有头寸管理失误、引发违约或破产的可能性。前面所说的百分之百备付金，不仅是自己声称的稳定，而且必须有牢靠的数量监控、托管规则及正确的激励机制，才能真正落到实处。

人民银行推动的DC/EP（数字货币/电子支付）的设计思路。第一，既然要支持科技的发展，又要防止出问题，在DC/EP的设计上，不应预先选定某个技术，而是要依靠分布式研发，市场竞争，尊重市场的选择。既包括以账户为基础的电子支付渠道上的改进、扫码支付之类的移动支付，也包括区块链和分布式账本（DLT）类加密数字货币系统。第二，有些不同体系的技术可能会并行发展，可以鼓励多家协同发展和快捷切换，但主要是发挥市场积极性。事先不易确知谁家最好，大国央行也可以有自己系统，但是不着急进入零售支付环节，也不要认为自己就能够比别人做得更好。第三，央行需要准确测定核算并建立托管规则，实现百分之百备付金来保持稳定，同时校正激励机制。第四，试点还是要尽可能地限定范围，退出的事前设计就像写“生前遗嘱”一样，如果出问题怎么退出呢？要事先设计好。技术发明者、创新者也许不热衷此设计，央行应要求其做充分的设计。第五，要防止靠烧钱、靠变相补贴（包括直接补贴和交叉补贴）去抢市场份额并扭曲竞争秩序。

总的来说，科技发展带来的冲击很大，挑战也很多。今天主要聚焦金融科技对公共政策的挑战，科技发展与金融政策的相互作用。金融政策最重要的是有宏观调控性，一般业界不会考虑对宏观调控有什么影响，但是宏观调控者则必须有所考虑。宏观调控包括货币创造机制、偿付能力、风险防范和金融稳定。从监管的角度看，还需关心网络安全、防止欺诈、隐私保护，以及反洗钱、反恐融资等。这些问题也都涉及金融公共政策，其中有一部分还涉及立法。所以总结起来，既要强调大力支持科技发展，要敏锐和宽容，特别是要通过竞争机制进行选优；同时又要考虑金融稳定及宏观调控现有措施和政策的适用性，整体经济和消费者不会受到大的负面冲击，特别还要防止诈骗。要考虑普惠，以及重点通过有效的激励机制，引导科技力量发挥正能量，也就是主要通过效率来改进金融服务。对于金融政策来讲，存在许多新挑战、新课题，需要大家共同研究、共同努力，同时也只能在实践中不断研究，不断体会，不断积累，才能够做得更好。

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