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转自：中国金融杂志 原创：迟福林
编者按：今年是中华人民共和国成立70周年。70年初心不改，70年砥砺前行。70年来，在中国共产党的领导下，新中国的经济金融事业取得了举世瞩目的成就。在新中国成立后不长的时间里，我们建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来，中国经济活力充分释放，创造了人类经济发展史上的奇迹。当前，中国特色社会主义进入新时代，我们又开启了实现中国梦的伟大征程。为庆祝新中国成立70周年，本刊特开设“新中国经济金融70年”专栏，展示70年来新中国经济金融领域波澜壮阔的发展历程，谱写新时代经济金融事业改革创新的壮丽篇章！
作者｜迟福林「中国（海南）改革发展研究院院长」
文章｜《中国金融》2019年第16期
新中国成立七十年来，尤其是改革开放以来，伴随着经济高速增长，我国建立并不断完善基本公共服务体系。自2003年SARS危机后，我们提出“由经济建设型政府向公共服务型政府转型”“建立惠及13亿人的基本公共服务体系”等一系列改革建言。
提出我国开始进入发展型新阶段
2005～2007年，笔者所在的中国（海南）改革发展研究院（简称“中改院”）先后六次举办国际论坛专门讨论加快推进基本公共服务均等化、建立基本公共服务体制等相关问题。2007年，联合国开发计划署委托中改院撰写《中国人类发展报告》，彼时我们就提出了我国已由满足温饱为重点的生存型社会进入以人的自身发展为目标的发展型社会的新阶段，人民群众日益增长的物质文化需求的内涵发生了重要变化这一前瞻性判断。
提出社会主要矛盾内涵的阶段性特征。2005年，时任总理温家宝在“21世纪论坛”开幕式的演讲中提出了我国发展面临的两大矛盾：一是不发达的经济同人们日益增长的物质文化需求的矛盾，解决这个矛盾要靠发展；二是经济社会发展同人口、资源、环境压力越来越大的矛盾，解决这个矛盾要靠科学发展。这对我们有着很强的启示意义。在2006年7月中改院主办的“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”上，我们从研究的角度提出，虽然我国社会主要矛盾没有改变，但我国社会主要矛盾的内涵已具备阶段性特征，并将其概括为四点：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境的突出矛盾；二是公共需求全面快速增长与公共产品短缺的突出矛盾；三是经济持续增长与收入分配结构不合理的突出矛盾；四是经济发展、社会进步与公共治理建设滞后的突出矛盾，这些都对改革行政管理体制、完善公共治理结构提出了新的要求。
提出生存型社会向发展型社会转变的判断。在数次调研和讨论过程中，我们逐步形成一个基本判断：尽管我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，但发展型的阶段性特征十分突出。与以往以解决温饱为重点的生存型阶段不同，我国已进入以人的自身发展为目标的发展型新阶段，人民群众日益增长的物质文化需求的内涵发生了重要变化。2006年9月，我在中改院向中央有关部门提交的《加快建立社会主义公共服务体制》中，首次提出了我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。在这个过程中，应以人的全面发展为目标，必须关注和满足社会成员的基本公共需求。
提出人的自身全面发展。2006年9月，笔者与同事提出我国已实现从生存型阶段向发展型阶段的历史跨越。在生存型阶段，发展的主要目标之一是解决温饱问题；进入发展型阶段，尽管经济发展水平还有待提高，但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决，发展的目标逐步聚焦于人的自身发展。在社会发展的新阶段，广大社会成员要求加快经济、社会领域的全面创新，使之与发展型阶段的消费结构、经济结构和社会结构相适应。得出这一判断的主要根据是，无论结构特征还是重要指标都表明，我国在本世纪初（2000～2003年）开始完成由生存型阶段向发展型阶段的过渡，这与我国在本世纪初“实现了由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越”的判断相一致。
建言加快建立基本公共服务体制
2006年前后，我与同事到挪威北部小城市调研，当地仅两万人的一个小城市办了一所大学。我问当地的官员，为什么人口这么少能办一所大学，他们告诉我说，尽管学校难以与首都奥斯陆大学相比，但是这里的生活条件、公共资源配置与奥斯陆基本没有区别。通过数次调研，我认为公共服务的提供不仅是一个资金问题，更是一个制度安排问题，尤其是公共资源配置的制度安排问题。
提出并建议建立基本公共服务体制。2005年12月，中改院与挪威城市与区域研究所、斯德哥尔摩转轨经济研究所、德国技术合作公司共同主办“政府转型与社会再分配——经济社会协调发展与构建和谐社会”国际论坛。会后，中改院向中央有关部门提交了《适应我国公共需求变化，加强政府社会再分配职能》，系统提出了建立基本公共服务体制的相关建议，例如，建立公共财政体制；建立科学的中央、地方政府公共服务分工体制；将事业单位纳入公共服务体制统筹规划和改革；积极探索符合我国国情的第三次分配机制；建立政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的公共服务体制；等等。
提交《加快建立社会主义公共服务体制（18条建议）》。2006年7月，中改院主办了以“中国：公共服务体制建设与政府转型”为主题的国际论坛。会后，我们形成并向中央提交了《加快建立社会主义公共服务体制》的建议，得到了中央相关方面的重视。这份建议提出，改革开放28年来，我国通过初步建立社会主义市场经济体制基本解决了私人产品供给的问题，实现了初步小康的发展目标。在这样一个新的历史起点上，我们面临着全社会公共需求全面快速增长的严峻挑战。由此，加快建立社会主义公共服务体制，已经成为我国新时期改革攻坚的基本目标之一。
提出推进基本公共服务均等化
经过一段时间的调查研究和思考，我们意识到，进入发展新阶段，在我国发展市场经济的背景下，建立惠及13亿人的基本公共服务制度和体系，推进基本公共服务均等化，是中国人类发展的必由之路。
建言尽快建立农村最低救济制度。我们对基本公共服务均等化的研究始于2003年的一次调研。2003年7月1日，我与几位同事到海南儋州的一个黎族农村农户家调研。走进一家农户，看到老太太生病躺在草席上，老头是只有一条腿的残疾人，儿子精神还有点问题。家里有两亩水田，全凭老头把一条腿拴在犁耙上耕种。我当时就问乡镇干部，像这种家庭不能实行最低救济制度吗？他们告诉我，他们为这个家庭的补贴申请了3个月，最后拿到五块钱。当时，我们心里真不是滋味。为什么要提出加快推进基本公共服务均等化？就是因为我国进入发展型新阶段，公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾已经成为各种社会矛盾和问题的重要根源。2006年，我们在甘肃调研时了解到，某地一个村子里有个村民公约：如果某家的病人医疗费超过2万，就约定主动放弃治疗回家等死，因为2万元是他们借遍所有农户亲戚的极限。如果还继续医治，最终不仅可能救不活病人，还会使4～5户家庭同时陷入贫困！
2006年2月，在中央召集专家学者讨论“十一五”规划时，结合海南和甘肃农村的两个调研案例，我向中央领导人反映了这个问题。在这次座谈会上，我结合农村调研时的案例向总理建议，将《“十一五”规划纲要（草案）》中提出的“有条件的地区要积极建立农村最低生活保障制度”改为“逐步在全国范围内建立农村最低生活保障制度”。当时的考虑是，我们改革开放快30年了，农村最低救济制度是不是应该尽快建立起来？即便是由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。3个月后，中共中央和国务院决定，从当年开始，在全国范围内建立农村最低救济制度。这件事情出乎我的意料。尽管城市和农村的保障还有不小差距，但建立制度就等于迈出了改革的重要一步。
需要强调的是，基本公共服务均等化不等于公共服务的平均化，而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排；基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权；基本公共服务均等化，是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内；基本公共服务均等化，要尤其关注困难群体。只有弱势者的情况得到改善，才能够更为有效地提高社会整体福利。
建议把“初步实现基本公共服务均等化”纳入“十二五”规划。2009年，我在全国政协十一届二次会议上做了题为“依靠改革扩大内需的建议”的大会发言，其中第二点提出“扩大消费需求，重在推进以基本公共服务为重点的社会变革”；与此同时，我向全国政协大会提案，专门就“尽快制定全国性基本公共服务均等化规划”提出具体建议。此后，中改院受国家发展改革委委托做了五项与“十二五”改革相关的研究，其中一项就是“十二五”我国公共服务均等化的政策安排。在这份研究报告中，我们建议把“初步实现基本公共服务均等化”纳入“十二五”规划。
研究形成《中国人类发展报告2007/2008》
2007年，联合国开发计划署主动联系我们委托承担《中国人类发展报告2007/2008》的年度研究撰写。对于报告主题，我们的初衷是，在中国改革开放30年背景下，经济持续快速增长的同时，人类发展发生了哪些变化。经过研究和商议，我们认为“惠及13亿人的基本公共服务”是一个比较好的选择。
《中国人类发展报告2007/2008》这份报告撰写耗时一年多，背景报告做了16份。在报告正式发布的第4天，我请参与报告撰写的20多个人吃饭，有人在饭桌上掉下眼泪。的确，为了写这份报告，我们付出了极大的艰辛。这份报告发布前的一个多月，我们集中在一起，不回家。每天晚上也就睡几个小时。为了这份报告，每个人真可以说是冥思苦想，付出了艰辛努力。2008年11月，这份报告出版后得到了广泛好评。联合国系统驻华协调代表及联合国开发计划署驻华代表马和励评价道：“我对参与本报告工作的所有专家学者以及迟福林先生带领的中改院的出色团队，为他们经过漫长而充满挑战的撰写过程所取得的成功，表示衷心感谢和热烈祝贺。”中国扶贫基金会会长段应碧也指出：“基本公共服务均等化是我国重要的公共政策目标。如何为13亿人提供基本而有保障的公共服务，是迫切需要深入研究的政策、体制、制度和机制创新的重大课题。本报告对该课题进行了广泛而深入的研究，提出了很多针对性很强的政策建议，对许多领域深化改革的政策决策都有重要参考价值。”值得一提的是，当年11月27日全国政协原副主席、中改院董事局名誉主席陈锦华在中改院上报的“关于《中国人类发展报告2007/2008》发布会情况的报告”上也批示道：“中国和世界都需要这样的报告。要通过报告吸引、联系和团结海内外关心人类发展事业的专家学者。”这些肯定令我们倍感欣慰和鼓舞。
调研农村基本公共服务现状。农村基本公共服务情况是《中国人类发展报告2007/2008》的重要内容。为了解农村基本公共服务现状及存在的问题，中改院开展了涉及29个省（市、区）、230多个村的问卷调查，并于2007年11月正式形成了《农村基本公共服务现状与问题入户问卷调查报告》。这份报告主要分为五个部分：第一部分为“农村基本公共服务的现实需求——农民的声音”，包括当前农民最关心、最需要的基本公共服务，农民对各级政府出台和落实惠农支农政策、履行公共服务职能的满意度分析，各级政府出台的涉及基本公共服务的惠农政策对提高农民收入的作用；第二部分为“民生类农村基本公共服务现状与问题”，包括农村教育、基础医疗、社会保障、农民工就业服务等内容；第三部分为“生产类农村基本公共服务现状与问题”，包括土地、基础设施等；第四部分为“公共安全类与环境保护类农村基本公共服务”；第五部分为“若干政策建议”。这份调查报告为更好撰写《中国人类发展报告2007/2008》提供了坚实的数据支撑。
建议以城乡公共服务均等化推动城乡一体化。2007年12月中改院举办“新阶段的农村综合改革国际研讨会”。在这次研讨会上，我发表了题为“统筹城乡基本公共服务”的主题演讲。结合专家观点，中改院形成了《以统筹城乡发展为目标推进新阶段的农村综合改革》的建议并上报中央有关部门。2008年12月，中改院举办了“中国农村改革的新起点：基本公共服务均等化与城乡一体化”国际论坛。在这次国际论坛上，我发表了题为“城乡基本公共服务均等化与城乡一体化”的主题演讲。我们认为，新阶段统筹城乡发展的重要目标，是实现广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农民的自身发展权益。新阶段农民的自身发展权益集中体现在广大农民的发展能力与发展机会上，这与义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务直接相关。为此，我们提出了“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。
前些年，依托全国政协平台，我相继提出“让农民工成为历史”“2020年以实施居住证制度取代城乡二元户籍制度”等改革建言。我国是一个城乡二元结构的大国，要实现社会共享发展，就需要加快相关政策落地，实现人口城镇化的重大突破。
今年是新中国成立70周年。70年来，我国经济社会发展和人民生活水平发生翻天覆地的、令世界瞩目的历史性变化。但也要看到，我国作为一个拥有近14亿人口的大国，仍处于转型发展的关键时期，经济增长十分重要，养老保障、医疗教育等问题也日益突出。为此，要坚持在发展中保障和改善民生，在树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念上进一步解放思想，真正实现党的十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。■
（责任编辑 许小萍）
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