[转帖]日本区域开发政策的变迁(下)

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3.2主要的区域开发合作法和政策

　　在日本，除了针对过密化的大城市和受过疏问题困扰的地方开展了“全国综合开发规划”的编制以外，还针对各地区的问题，编制了以地方法为依据的地方性规划。为解决过密问题，在大都市圈，以东京为中心的首都圈依据《首都圈建设法》制定了“首都圈建设规划”，以京都、大阪、神户为中心的近畿圈依据《近畿圈建设法》制定“近畿圈建设规划”，以名古屋为中心的中部圈依据《中部圈开发建设法》制定了“中部圈开发建设规划”。

　　另一方面，为解决过疏化问题，地方政府针对北海道、东北、北陆、四国、九州、冲绳各地，也制定了相应的法律依据和地方性规划。另外，以产业向地方分散为目的制定并实施了几个法律。下面，以“全国综合开发规划”为基础，回顾、分析一下这些相关法律和政策对产业的地方分散所起到的作用。

1）《新产业城市建设促进法》

　　该法律是在1962年制定的，这是为实现“全国综合开发规划”基本目标而制定的一项法律。它的目的是：“防止大城市的人口及产业过度集中，在致力于改善地区差距的同时，稳定地区内就业条件，改善企业投资环境及城市基础设施，促进作为地区发展核心的新产业城市的建设，以期推动国土开发的均衡发展及国民经济稳定增长”(该法第一条)。“新产业城市”是在“全国综合开发规划”中提出的工业向地方分散政策的实施地区，是作为防止大城市过于庞大以及缩小地区差距的核心工业开发基地，在沿太平洋的城市地带以外指定了15个这样的地区。

　　与以前的法律不同，“新产业城市”不是由中央政府主导来进行建设的特别地区，而是由地方政府提出申请，以此为基础在得到中央政府批准后，由地方政府领导的“新产业城市建设协议会”来制定规划并实施的。然而从区域开发中的均衡性观点来看，这一政策仍存在着几个大问题：

　　①在已经形成的工业地带以外，指定15处以工业开发为中心的大范围城市建设，现在看来是过多了，破坏了“全国综合开发规划”所设想的“极点开发方式”。

　　②因为把临海重型工业的大型开发项目规划在其中心位置，出现了环境问题等负面影响。

　　③因为这个城市构想非常依赖第二产业的发展，所以产生了产业结构平衡的问题。

　　④农村人口的“离农化”现象不断加快，出现了指定地区周边人口减少的现象。

　　进一步来说，因为政治家的影响，沿太平洋地带的产业布局条件优越，投资回报率高，因此以《工业建设特别地区建设促进法》为依据，另外又指定了6个“工业建设特别地区”。合计共诞生了21个工业开发极点地区。这就使得以上述问题更加严重。

　　除了这样的“极点开发”以外，与《新产业城市建设法》同时期制定的《低开发地区工业开发促进法》(1962年制定)就是致力于实现工业向地方分散的政策。把产业开发程度低且经济发展停滞的地区确定为低开发地区，向这样的地区小规模地分散工业，以保证地区内就业机会及缩小地区间差距，促进国土均衡发展是这一政策的主要目的。在这一时期共指定了105个这样的“低开发地区”。

2)《农村地区工业引入促进法》

　　该法是在1971年制定的，其目的在于“积极且有计划地向农村地区引进工业，采取有效措施在促进农业从业人员能按其希望和能力在所引进的工业区内就业的同时，促进农业结构的改善：并在这样的基础上致力于农业和工业的均衡发展，增加就业机会”(该法第一条)。这样的政策在当时是为改善困扰农业生产的不利局面，作为综合农业政策的一个环节，通过向农村引进工业，促进农业规模化等农业结构的改善而制定的措施之一。从农业方面看，这一政策有利于提高农民收入；从工业方面看，利用了扩大再生产的剩余劳动力和用地，有希望以工业化推动农业构造改善，并促进农村生活环境改善的步骤得到实施和发展。但是与此同时，作为这一政策的问题，它以牺牲农业生产为代价来达到提高农民收入的目的，即农民的兼职化，因此这一措施无助于农业结构的改善，进而也无助子农村生活环境的改善。更进一步，如果在工业基础建设尚未成形的状态下，无秩序、无规划地向农村扩展工业的话，农业与工业的矛盾也越来越严重。

3)《综合疗养地区建设法》

　　该法律是在1987年制定的，这一政策的主要内容是在受过疏问题困扰的地区，推动对长期滞留型的休闲娱乐设施的建设，吸引利用闲遐时间来度假的游客，从而提高居民生活水平，振兴地方经济，进而达到国民经济均衡发展的目的。在休闲娱乐设施的建设中吸引民间资金投入在当时成了热门话题。第一个例子是在宫崎市建造的“海洋游乐公园”。但是，其中作为公设民营的“第三部门”设立的经营公司于2000年破产，2001年被外资合并。各地区开发建设的休闲娱乐设施，虽然当初因广为谈论而吸引了很多游客，非常热闹，但由于交通不便、住宿费用昂贵等问题的影响，越来越难以吸引游客，多数设施现在已经濒临破产，造成了原来以振兴地方经济为目的的开发最终却导致了地方经济衰退的局面。这样的项目其中很多是在泡沫经济时期建设的，个别项目的破产引起了其他休闲娱乐地区也随之衰退的连锁反应；此外，森林、农田荒废加剧了对自然环境的破坏。这一问题引发了企业与当地居民的冲突，更加速了农业的衰退。

4)　《多极分散型国土形成促进法》

　　该法律是在1988年制定的，其目的是建设让居民自豪、依恋的、富裕并适于居住的社会，借助功能分散政策振兴地方经济，有规划地建设大城市，促进国家行政机关及一些民营设施向东京都以外地区的搬迁。这些措施对于解决东京单极集中引起的城市功能过度密集的问题，同时通过首都城市功能的搬迁促进迁入地区的开发，解决这些地区的过疏问题也具有很重要的意义。

　　根据该法律规定，虽然几个政府设施的搬迁已经开始，却都是不位于东京也能充分开展活动的研究所，对于解决东京过度集中问题只不过是杯水车薪。这一法律原本是要求相关产业众多的中央机关向地方迁移，但就算排除东京都所拥有的一切便利条件，对于中央政府部门来说迁移的设想没有任何有利之处也是它至今难以实施的现实原因。

　　其中具有代表性的是首都功能的迁移问题。根据1992年制定的有关国会等机构迁移的法律，设想通过将国会迁移到地方，建设60万人口的城市；虽然中央政府要首先作出表率，采取行动以解决东京的过度密集问题，但从迁入候选地区间的相互争抢，东京都政府对迁移设想的反对以及现在的经济形势等问题来看，事实上是没有什么进展的。

5)《地方中心法》

　　1992年制定并开始实施的《地方中心法》的全称是《地方中心城市地区的整备及产业商务设施开发促进法》，其目的主要在于改变产业设施向东京一极集中、促进这些设施在地方城市新的空间配置；通过促进作为分散型国土空间格局重要节点的地方中心城市的自立型发展，提升这些城市的综合城市功能并改善其居住环境，以最终达到均衡的国土开发的目标。到2002年为止全国共有85个地区指定为地方中心城市。

　　《地方中心法》中为促进产业设施向地方迁移提供了各种优惠政策和资助措施，其中如为企业提供的金融融资资助措施和税收优惠特例、城市规划的特例和地方财政的特例优惠措施等。虽然有各种优惠政策，但产业设施向地方转移的进展十分有限，地方中心城市编制的各种开发规划仍然只是空中阁楼。作为其中主要原因，首先由于泡沫经济破灭而导致地方财政状况恶化，产业基础设施和生活基础设施的建设由于依赖于中央政府的项目补助而受到了(中央政府有关政策的)一定的限制。这样，如果中央政府不给予地方中心城市充分的自治权和独自进行基础设施建设的财源，各种建设项目也无法开展。

3.3公共投资的推移和社会资本积累

　　1)公共投资的推移

　　如上所述，日本在战后实施了以“全国综合开发规划”作为最高纲领的区域开发政策。从图2中可以看出，1980年以后随着政策实施进展而变化的公共投资额度。从表面上看，公共投资呈上升趋势；由于1995年泡沫经济破裂后经济政策的影响，公共投资额达到最高，在暂时减少后又开始呈上升趋势。把公共投资额分成三大都市圈，即首都圈、近畿圈、中部圈和其他非大都市地区这几项来看，地方圈大约占了60%多。从中可以看出，在“全国综合开发规划”中，多次将解决地方圈的过疏问题列为其基本目标，并投入了大量的资金。

　　如果再看看1980年度按照项目目的分类的公共投资额，如图3所示，在存在过疏问题的地方圈，产业基础建设的要求还很强烈，与占全体17%的三大都市圈相比，高出7点多占24%的高比率，同时总金额也很高。农林水产、国土保护等地方圈的重大公共投资项目的总金额与比例也同样比三大都市圈高出许多。然而由于提高生活质量是区域开发政策的一个大目标，三大都市圈和地方圈达到最大构成比，三大都市圈的构成比虽然达到1.5倍，金额却没有很大的差别，也可以说是和全国其他地区进行着同样的生活基础设施建设。

2）社会资本积累

　　表2显示了1993年度，通过公共投资所积累起来的社会资本存量的情况。三大都市圈和地方圈相比，作为迄今为止为解决过疏与过密问题的相关政策的实施成果，可以说三大都市圈与地方圈的社会资本积累的比例大致为1：2。在三大都市圈的生活基础设施资本约占50%，为最多，这显示作为解决过密问题政策的一部分，生活环境的改善收到了切实的成果。另一方面，在地方圈，把产业基础设施和农林水产业设施加起来看，约有60%是与产业设施相关的资本；这也显示了在为解决过疏问题而进行的工业分散中迁入地区的建设及第一产业的建设产生了一定的效果。也可以说，为解决过疏与过密问题，在三大都市圈着重了生活基础设施的建设，而在地方圈强调了产业基础设施的建设。

　　人均拥有社会资本的情况如图4所示。三大都市圈和地方圈有着人均1207日元的差别，可以说地方圈的开发效果是三大都市圈的1.5倍。但是，从图5所显示的居住地平均值来看，三大都市圈和地方圈的差别就拉开了，地方圈还不到三大都市圈的1／4。这表示比起过密的地方圈，过疏的地方圈可居住地大，这也显示出另一个问题，即很难说哪一部分投下去的公共投资在有效地发挥着作用。

4区域开发的资金来源

4.1行政来源

　　地方政府进行基础设施建设等区域开发个别项目时的资金来源，主要有一般资金来源和特定资金财源两种(见图6)。一般资金来源是地方政府决定用途的资金，特定资金来源主要是上级政府决定用途的资金。

　　首先看特定资金来源的内容，重要的资金来源有国库补助金和地方债。国库补助金是政府实施区域开发的个别项目时，根据制定个别开发项目的相关法律，从中央政府向地方政府转移支付的、被称为补助率(即占项目费用的比例)的资金。例如在《城市规划法》中对国家的补助做出了规定，即“中央政府对地方，在预算范围内按照政府的命令，可以补助一部分重要的城市规划或城市规划项目所需费用”(该法第83条)。地方债是地方政府在实施项目时的借款，可以作为项目费用的一部分。一般来说，地方政府自己承担责任就可以自由借款，但借款时必须要得到中央政府的同意。地方债的资金筹集方向大体上分为中央政府的资金，国营企业金融合作社资金、特定资金及民间等的资金，民间等的资金则分为市场公开募集资金和非公开募集资金。

　　一般资金来源由目的税、道路建设资金及交付款、其他税以及地方交付税构成。目的税是地方政府确定了用途的税收，例如目的税之一的城市规划税是规定用于城市规划项目或土地区划整修项目所需费用的税收。其他的税收(一般的地方税)是和目的税同样的、由地方政府自己征收并决定用途的资金来源，一般用于经常性的行政支出。如果资金充足则可以用作基础设施建设费用。地方交付税是由拥有平衡地方财政功能的中央政府的财政支付转移过来的，和地方税同样由地方政府决定用途。道路建设资金及交付金是由上级政府通过地方出让税或交付金的形式转移支付的资金，只要道路建设这个资金用途的大框架定了，有关项目实施的细节由地方政府决定这些的资金用于区域开发，如果地方政府成为项目主体的话，这些资金具体怎样落实于项目实施中则成为大课题。图7简单列出了地方财政的年度支出结构。

　　投资性经费是用于区域开发的资金，一般是通过扩大一般资金来源使之增加的。于是，也可以说若一般资金来源增加了，也只能产生那些余量，因此怎样增加地方税便成了问题。

4.2财政补助措施

　　在战后的区域开发过程中，地方政府开始积极致力于区域开发是从地方财政陷入极度贫困的1955年左右开始的，因为振兴地方经济才是脱贫的方法，所以当时采取了通过工业开发来扩充地方税的方法。如前所述，为进行这样的开发与“全国综合开发规划”相结合制定了相应的法律依据，同时对相关的开发项目采取了各种财政补助措施。其中之一是中央政府主导的公共项目的实施。另外还有对地方政府负责实施的项目的补助。关于后者，由中央政府来提高国库补助率、补助利息及两者结合的方法，而地方政府则通过灵活运用地方交付税以及与前者相结合等方法来扩大资金来源。

　　在地方政府的开发项目的实施过程中，为积极吸引企业投资，常对来投资的企业实行优惠政策。例如有对投资企业减免地方税等的不均课税方法。虽然地方税收因此有所减少，但减少的部分由地方交付税填补，中央政府也实行了向这样的地区优先分配地方债的财政补助措施。

5区域开发项目的实施

5.1项目主体

　　作为实施区域开发项目的主体，有政府部门(中央政府，都道府县，市街村)、国营公司及公团(城市基础设施整备公团)、第三部门、民营部门(民营开发商)、个人和工会农会等。在地方政府实施开发项目的情况下，从上述的资金中，可以接受中央政府的财政补助。因为国营公司、公团也以政府主导的形式实施项目，所以可以和政府部门实施的情况同样考虑。事实是，无论由哪一方来实施开发项目，在资金上都有很大的制约。于是，产生了政府与民营部门共同实施开发项目的方式。下面举几个例子。

　　共同出资方式：从由第三部门实施项目的投资结构来看，分为民营企业主导型和政府主导型。

　　合建方式：项目的核心部分(设施)由政府部门和民营部门协调建设，所有权形式为共有或划分拥有。

　　公设民营方式：政府部门进行设施的修建整修，委托民营企业进行管理和运营。

　　PPI方式：基础设施由政府部门实行，其他的开发按照市场竞争的原则实行。

　　PFI方式：对政府部门规划的公共项目进行市场投标，不光是资金调集，连技术知识也由民营企业提供，从公共设施的设计到维护管理，运营都完全委托民营企业。

　　接着，我们将分析第三部门如何在政府的财政约束下有效推动项目实施的。

5.2第三部门

　　第三部门是由政府部门(第一部门)和民营企业(第二部门)共同出资成立的项目实体(股份公司)。以承担公益方面的责任，同时以实施有收益的项目为目的。因为政府部门实施项目时执行预算必须要由议会审查，不能机动地实施项目，但第三部门以股份公司的形式运作，可以不受议会预算审议的束缚，所以可以有效并快速推动项目的实施。

　　第三部门是作为中央和地方政府的行政改革的一个环节得以实施的。它不担负全部的行政职能，而是把项目执行部门独立出来，以有效地实施开发项目。为此。如出售中央政府所拥有的股份作为资金进行有效地利用等等，在第三部门的资金调集、税制等方面可以获得各种优惠政策。特别是根据《民活法》(全称为《关于通过有效发挥民营企业能力促进特定设施整备的临时措施法》1986年)，因前面所提到的《综合疗养地区整备法》，1980年代兴起了设立第三部门的热潮。

　　第三部门的组织结构如图8所示，是通过引进民营企业的项目运营技术和方法(即民营的高效率)，以公共团体的社会公信力(即国家的公益性)为基础，具有在取得公共效益的同时也能自负盈亏特点的理想的项目运营实体结构。这一方式所提倡的是脱离政府官僚程序的束缚，实行弹性的、机动高效的项目运营。并且，有第一部门的政府财政资金支持，又有第二部门的民营企业资金的金融支持。资金非常充分，所以以政府公信力为保证，以较少的投资就可以运营资金规模数倍乃至数十倍的项目。然而在实施过程中一些问题显露了出来，例如政府和企业的作用和责任不明确，在审计监察体制不完备的情况下，民营项目技术方法的发挥很困难，不能适应经营环境的变化，这样下去又会使投资风险转嫁到政府部门。于是，虽然在泡沫经济时期其负面因素不明显，但随着泡沫经济的破裂，金融体制改革开始实行，地方财政不断地恶化，第三部门的问题和漏洞便接二连三地暴露出来。

　　在这样的环境中，必须要求第三部门设立积极高效的组织结构；为此，必须在项目实施过程中始终贯彻费用效益意识，明确各方的风险承担责任，实行信息公开化，加强审计监察功能。另外，也有必要和一般股份公司一样进行破产处理、制定解散条款等的事先准备。

6结束语

6.1区域政策的最新动向

　　以上对战后50余年日本区域政策的变化进行了概括介绍。在这段时期，日本的经济高速增长促进了小汽车普及率的提高，在地方圈一个家庭拥有两台汽车的情况已不是少数。换言之，小汽车在地方圈也成为了生活中必不可少的物品。这对于作为地方圈重要的产业和生活基础设施的道路交通设施的建设，起到了积极的推动作用。由于上下班、出门购物等日常生活中经常用到小汽车。以拥有小汽车家庭为主要顾客层的大型购物中心在城市郊区不断的增加。而城市中心区的情况却与此相反。由于公共交通系统的不便和停车空间不足等问题，去市中心购物的人流逐渐减少，从而引起了城市中心空洞化问题。

　　作为21世纪初日本面临的最大的问题之一就是地方城市中心空洞化的问题。为解决这一问题在1998年《城市中心区活性化法》得以颁布和实施。与政府主导的城市基础设施和环境整治相配合，以城市商工会议所为中心设立的TMO(Town Management Organization)编制商业规划，积极推动中心区的经济振兴。2002年全国共有254个TMO组织，制定并实施了各种振兴城市中心区的政策和措施，其效果也在逐步地显现出来。

　　作为振兴地方城市的政策之一，2003年制定并实施的《结构改革特别地区法》，主要目的是对特别地区内通过放宽政策控制，以达到区域振兴的目的，政策放宽主要是在一直以来通过不同的法律进行管制的教育、物流、农业、社会福利、研究开发等领域，尤其是地方政府将得到更多的决策权。例如，对于城市中心区大型商业开发的控制措施，在某些地区就改由地方政府进行决策。判断。

　　以上对区域开发的概要和日本的事例，以及进行区域开发时重要的资金来源问题牙口项目实施问题进行了简单的介绍，在日本，决定区域开发的“全国综合开发规划”，在其实施过程中也在不断地改进，以期与环境的变化及不断出现的新问题相配合。所以，常常是旧的问题尚未解决就要考虑新的问题，问题的复杂化是不可否认的。在日本城市人口超过3／4的现状下，最初的“全国综合开发规划”中的过疏与过密问题可以说在这一过程中也在不断地恶化。以往的区域开发在未能解决这一问题的情况下，就不得不转向新问题、新构想。转向新构想的一个主要因素是环境问题，这也是寻求与环境共生的人类生活方式所必须解决的一个重要课题。

作者：和泉润著　王郁　译　来源：录入 2004年7月15日

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关键词：区域开发 Organization Management Managemen 基础设施建设 日本 区域开发

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