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分享 大学改成绩找黑客改成绩找我5772.99587改后付款免定金是你最大的保障
米豆调控 2012-11-30 17:02
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分享 试论城镇化进程中失地农牧民的保障问题
主任编辑 2012-7-4 20:11
试论城镇化进程中失地农牧民的保障问题
试论城镇化进程中失地农牧民的保障问题 李志刚（内蒙古自治区人民政府驻北京办事处 北京 100005 ） 摘 要： 阐述了新形势下解决好城镇化进程中失地农牧民保障问题的重要意义，分析了当前失地农牧民权益保护存在的问题，提出了新形势下加强失地农牧民保障的对策举措。 关键词： 城镇化；失地；农牧民；保障；对策 城镇化是经济社会发展的必然产物，是社会发展进步的重要标志之一。自 20 世纪 80 年代以来，带来了城镇化的快速推进，城市 ( 城镇 ) 空间迅速扩展，数量大增。为保证城镇发展对土地的需求，大量农用土地被征用。在现行的征地制度下，对农民土地的征用意味着土地的所有权由原来的集体所有转变成了永久的国家所有，更多农民失去了土地这一赖以生存和养老的根本，他们变得无所依靠。 1. 充分认识解决好城镇化进程中失地农牧民保障问题的紧迫性和重要性 城市化进程的加快使得土地使用也逐年增加。近年来，全国已有近 1 亿亩耕地被征用，我国还没有系统地研究针对失地农民的社会保障问题，只有在经济发展良好、财政充足的浙江、上海、山东等几个省份的部分地区如绍兴、杭州等地建立了比较好的社会保障。但是，即使这些综合经济实力较强的省份也没有建立起省内统一的针对失地农民的社会保障，省内较差地区的失地农民勉强能够享受到最低生活保障。其他的省份，尤其西部省份，基本上是低数额的一次性货币交置解决问题，有的失地农民甚至连最低生活保障都享受不到。 A. 建立失地农民社会保障制度是维持失地农牧民长期基本生活的需要 在没有失去土地以前，大部分失地农民主要靠承包集体土地获得一定的生活保障，但是当失去土地这样基本的生活保障后，他们也就失去了生活的主要经济来源。虽然失地农民因失去土地而获得了相应的补偿，但是现行的补偿方法很难解决他们的长期基本生活问题。首先，补偿标准太低，分配机制不合理。我国《土地管理法》第 47 条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给子补偿。这完全是一种与市场无关的政策性价格，而且过于偏离土地的市场价和农民的经济预期。在这样的补偿方式既不利于失地农民的投资发展，也很难保证他们的长期生活。失地农民比一般的农民更为迫切地希望国家能够为其提供一定的社会保障，以维持长期的基本生活。 B. 部分失地农民失地的同时即成为失业者，因而迫切需要建立失地农民社会保障制度 土地对农民有多方面的保障功能，它可为农民提供基本的生活保障和就业机会，产生直接收益功效和资产增值功效等等，这些功能随着土地的征用而丧失。土地被征用后，一部分失地农民仍然滞留在农村，想发展第三产业，本身既无资本，又无技术，又没有政府有力的就业培训政策支持，基本处于失业状态；另一部分实现“农转非”的失地农民，多数没有安置工作，成了无业游民，少数临时安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员。他们的就业问题没有得到妥善地解决，也没有被纳入城镇失业保险保障的范畴，从农村中的失地农民转变成了城市中没有社会保障的失业人口。 C. 从社会稳定和经济发展的角度讲，也需要建立失地农民社会保障制度 国土资源部提供的数字表明，目前群众反映征地纠纷、违法地等问题的，信访接待部门受理总录的 73% ，其中 47% 以上的上访人诉说的是征地纠纷问题，其中很多反映的是征地补偿交置问题。信访部门受理土地征用的信访事件一直处于高位运行，大部分也集中在失地失业问题上，从地区分看，浙、苏、闽、鲁五省占近五成。这意味着城市化进程速度愈快，失地农民难题就愈突出，如不及时引导，必然会对整个社会甚至国家的发展稳定产生负面影响。更为严峻的是，按照正常的城市化进程，今后每年需征用土地 400 万亩左右，若按照城郊农民人均 0.5 亩地计算，就意味着每年约增加 500 万失地农民，十几年后失地农民总数将达到 1 亿人，现在的局部问题如果得不到及时地解决，可能到时候变成社会性的大问题，形成社会不稳定因素，这与我国加快城市化建设和建设小康社会宏伟目标相违背，也不利于政治团结、社会的稳定和发展。 2. 失地农牧民权益保护存在的问题 现有政策、法律的缺陷导致了失地农牧民应得的权益补偿受到侵害，主要表现在： 我国现行的征地补偿标准还是计划经济的产物。 《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。“征用耕地的土地补偿费，为该地被征用前三年平均产值的六至十倍。……但是，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”在实际中，国家征用农村集体土地的征用费与土地二级市场的出让价格差距太大。据国土资源部统计，地方政府土地出让金每年平均达 450 亿元以上，而同期征地补偿费只有 91 亿元，这都是以牺牲农民的权益为代价获得的。 实际征地过程中，农民权益得不到应有的保护。 一方面，作为土地所有权主体的农村集体在土地征用问题上没有自主权。虽然法津规定 : 国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但在现实中政府不管是为公共利益还是以营利为目的的商业性开发，或作为“以地招商”吸引外资和内资，政府都一定是要向农民低价征地。另一方面，征用与被征用双方地位不平等。政府永远是管理者，而被征用土地者，本来是权利的主体，反而只是被管理者。政府愿征多少地，愿出什么价，农民都得接受，根本就没有讨价还价的余地，这些原因的直接恶果就是农民的权益受到了极大的伤害。 法定安置途径的缺陷，导致失地农民失去了再次就业的权益。 《土地法实施条例》把被征地农民安置补偿费按三种安置途径支付：农村集体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；其他单位安置的支付给安置单位；不须单位安置的发给被安置人员个人。从目前实际来看，这三种安置方式都存在许多新的矛盾。一是农村集体经济组织安置。主要是农村集体经济组织利用征地补偿费，开办一些经营实体，但这些企业，往往产权不明晰，主营业务不明确，管理资产能力有限，抵御不了市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金将血本无归，造成了农民失地又丢钱，连基本的生活都得不到保障。二是用地单位安置。这条在国营企业铁饭碗的过去或许可以做到，而现在用工制度已经完全合同化，劳动用工完全走市场化，在实际工作中难以操作。从就业能力来看，失地农民需要的是既无技术难度，还要工资待遇满意的工作岗位，实际上也难以达到。三是在征地实践中把征地安置补偿费支付给农民个人，仍然难以解决失地农民的生产生活问题。农民拿到补偿费失去土地和国企职工买断工龄走出工厂一样，实际上都属于失业，但是工人参加了社会统筹保险，农民的后顾之忧远比工人要大。由于法定安置政策的缺陷，导致了大量的农民失地又失业，根据专家估计，失地农民再次就业率不到 20% ，由失地又失业的农民构成的特殊农村社会群体的弱势程度远远超过城镇弱势群体。 社会保障机制的不完善，使失地农民丧失了基本的“国民”权益。 我国长期以来实行的是二元化城乡经济结构，城市实行的是“高补贴、广就业”的社会保障制度，即有了城市户口就可享受就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。农民在失地的同时也失去了农民的身份，又未同时获得市民的社会保障待遇。相反，他们变得既不是农民，也不是一般的市民，更不同于失业的工人。其非但不能获得失业工人那样“三条保障线”的支撑，反倒可能沦为国家、集体、社会“三不管”的地步，什么福利、保险待遇都没有，丧失了基本的“国民”权益。 3. 搞好失地农牧民保障问题对策探讨 “十二五”期间，我国城镇化水平预计超过 50% 。但在新一轮城镇化进程中，我们也面临一系列挑战，诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖，如何有效维护征地农民利益，城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等。“十二五”规划建议明确提出，“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路” ，“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。当前，乃至今后一个时期，必须要认真破解城镇化进程中一系列难题，帮助失地农牧民增收。 要进一步完善征地（草牧场）补偿办法。 各级人民政府要采取有效措施，保证被征地农牧民、矿区农牧民生活水平随企业效益的增长而相应的增长。要保证依法足额和及时支付土地（草牧场）补偿费、安置补助费以及地上附着物、青苗补偿费和草原植被恢复费。所有补偿一律按照有关标准的上限执行。征用农牧民土地草场要履行征地告知、听证和确认程序，认真听取农牧民意见和建议，确保被征地农牧民的知情权、诉求权、参与权。 建立对农牧民环境污染补偿机制 。 各盟市环境保护部门要对矿区周边产生的环境影响进行检测评价，根据影响程度确定封闭区和缓冲区范围。封闭区内草牧场、土地、住宅、牲畜棚圈及农牧业基础设施由企业出资征用和搬迁，征用标准依照国家有关规定由各盟行政公署、市人民政府制定具体的管理办法。缓冲区内草牧场、土地采取临时用地和租赁形式的，按不低于国家禁牧补贴或退耕还林还草的补偿标准执行。 建立农牧民可持续增收的长效机制。 土地开发企业要优先安排占地、受影响的矿区农牧民及子女在本企业就业，企业设立之初要提前向当地人力资源和社会保障部门报送用工计划和岗位要求，当地政府要提前组织培训，先培训、后就业。被征用土地、草牧场环境受损的农牧民，自愿以土地、草场环境补偿费入股矿山企业的，矿山企业应予以接纳。入股的比例、收益水平、参与方式、保障措施由各盟行政公署、市人民政府及各旗县（市、区）人民政府与企业协商确定。当地政府必须将被征地和受影响农牧民全部纳入社会保障体系。鼓励矿山企业采取劳务委托承包等方式，支持所在地发展壮大集体经济，实现矿区农牧民共同富裕。要做好被征地农牧民的理财教育工作，避免农牧民因滥用一次性补偿而产生新的社会问题。 建立企业与农牧民利益协商仲裁机制 。要加强对房地产及相关开发企业的教育管理，增强其履行社会责任、保护生态、尊重农牧民利益的观念。在矿山企业所在地建立地方政府、农牧民代表与企业议事协调机制，定期会商，及时解决农牧民因土地、草场、生态环境等与土地开发企业的争议问题。协商不能达成一致的，要通过行政复议、仲裁或司法程序进行解决。地方政府要与企业建立地企构建和谐社会的共建机制，定期协商地企经济社会建设相关事宜，实现共同发展、和谐发展。 该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志 http://www.ems86.com 总第 445 期 2012 年第 08 期（ 2 月 28 日出版） ----- 转载须注名来源 参考文献 ［ 1 ］巴 图，高 娃 . 内蒙古农村牧区扶贫脱困路径研究［ J ］ . 前沿， 2007.12 ［ 2 ］韩雪 . 论构建与城镇相一致的农村社会保障体系［ J ］ . 今日财富 ( 金融发展与监管 ).2012.03
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