失地农民补偿标准的现状及对策分析

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摘要：土地是农民赖以生存的基础。现阶段，我国城市化建设步伐加快，农村土地被征用的力度越来越大，使得很多农民失去了土地使用权或土地所有权，成为失地农民。对这一弱势群体补偿标准的确定，关乎失地农民的合法权益，国家对此做出相关的政策规定。文章分析了国内各地区征地补偿标准和补偿政策执行的现状，指出存在补偿标准低、补偿标准存在漏洞以及补偿方式不完备等问题，并提出了完善失地农民补偿标准的对策。    关键词：失地农民，征地补偿，补偿标准
    一、征地补偿标准的演变
    随着城镇化、现代化的不断推进，农村耕地不断减少，征地搞开发建设的城市扩展进入高潮，大量的农民失去赖以生存的土地，因此，要求国家制定相应的政策保证农民失地后最基本的生活需求，防止失地农民权益流失。改革开放以来，伴随时代背景的变化，关于失地农民补偿标准的政策规定不断地调整和发展。
    1982年5月14日，国务院颁布施行的《国家建设征用土地条例》中，关于失地补偿标准的第九条、第十条规定依次为：征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的3-6倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算；征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的2-3倍，但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。
    1998年8月29日，我国通过修订《中华人民共和国土地管理法》，提高了征地补偿标准。其中征用耕地的土地补偿费提高到该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准提高到前三年平均年产值的4-6倍，单位土地的安置补助费由最高不得超过前三年平均年产值的10倍提高到15倍，土地补偿费和安置补助费的总和由不得超过前三年平均年产值的20倍提高到30倍。
    2004年11月3日，国土资源部发布《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出加快开展制订和公布征地的统一年产值标准和区片综合地价。2005年7月23日，国土资源部发出通知，要求各地力争在2005年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制订及公布工作，在与原补偿标准衔接的基础上，实现征地补偿依据的转变。2010年6月26日，国土资源部发布《进一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地统一年产值标准和区片综合地价，测算征地补偿标准，要综合考虑一定区域内农用地的年产值和一定区片范围的多方面因素。由此可见，在征地补偿政策不断调整的过程中，补偿依据从被征用前三年主要农产品的平均产值或产量向制定征地统一年产值标准和区片综合地价的趋势转变，体现补偿标准的政策是不断完善的。
    二、各地区失地农民补偿标准的实践
    赵继新等（2009）、金晶等（2010）认为，失地农民补偿的方式主要有货币补偿模式和非货币补偿模式。货币补偿模式是**将失地补偿费用以货币形式给予农民，补偿后被征地农民自谋出路，**不承担责任。非货币补偿模式主要有土地换社保、土地入股、组合补偿等。国内关于征地补偿标准的形式主要采用一次性补偿和多元化补偿。
    （一）一次性补偿方式
    一次性补偿方式指的是**将征地补偿费一次性地发放到失地农民手中，不再承担失地农民今后就业、社会保障等责任，广西壮族自治区和安徽省采取这种方式。广西的具体做法是由用地单位先支付给土地行政主管部门，由该部门汇入被征地农民集体开设的账户中，然后由农民集体发放补偿费到农户，土地补偿费、安置补助费由村、组集体掌握。以年平均产值计算补偿标准，总体来看，南宁市、柳州市、桂林市城郊征收耕地补偿费一般5万/亩左右，菜地10万/亩左右。县（含县）以下的重点项目更低些，耕地约2万/亩-3万/亩，菜地5万/亩左右。
    安徽省各市、县征地补偿标准，由省人民**统一制订，并根据国家规定和各地经济发展状况，每两年调整一次。在土地补偿费标准方面，合肥市是按土地的不同分类标准来确定，在安置补助费的标准确定上，16周岁以上（含16周岁）的3万元/人，其中1.8万元作为养老保险专项基金，剩下的1.2万元作为自谋职业补助费。安庆市对失地农民的补偿大多采取一次性货币安置，据统计，失地农民被征土地每亩实际得到的补贴在0.5万元-0.87万元，仅占征地补偿的一到两成。而且由于人多地少，很多村人均耕地不足一亩，实际到户的人均补偿就更低。
    （二）多元化补偿方式
    多元化补偿方式属于非货币补偿模式，主要考虑失地农民的养老保险，定额发放一定的养老保障金，江苏省、浙江省和重庆市都采用这种补偿方式。江苏省昆山市实行“369年薪制”，即征收集体土地，每年每亩按责任田300元、自留地600元、口粮田900元为基数发放到农户，并根据物价上涨，每3年上调一次。同时，为农民办理基本养老保险，要求个人出资40%（低保对象出资10%），其余由市、镇两级财政补贴。浙江省推行“土地换社保”，为每位失地农民建立个人社会保险账户，来解决失地农民社会保障问题。基层**从征地的增值收益中拿出一定资金（每人1万元-2万元）为农民办理社会养老保险账户，当农民男、女分别达到55岁、60岁时，每月可领取150元-200元的生活保障金。重庆市**则选择可持续发展模式，即“**＋保险公司＋农民”三结合模式。为失地农民建立养老金个人账户，领取失地补偿金的农民自愿参加保险，根据年龄进行分段，将征地补偿费按照一定比例计入养老金个人账户中，其余部分一次性领取，失地农民男、女分别年满60岁、50岁时开始领取月养老金170元。
    三、征地补偿标准中存在的问题
    基于分析补偿标准政策的执行效果，以及运用经验分析的方法分析部分地区失地补偿的实践，指出失地农民补偿标准存在的问题。
    在征地补偿政策的运用中，一方面，不足之处表现为补偿标准低。杨涛（2006）指出根据土地补偿费和安置补助费的补偿标准和国家有关统计显示，土地收益分配中，农民只得5%-10%，村一级得25%-30%，**及部门得60%-70%，可见补偿标准显然是偏低的。郭正涛等（2010）认为现行的补偿标准与一些失地农民的纯收益相比，补偿标准低，甚至低于失地农民的纯收益。同时，还体现在征地补偿费远低于土地的出让收益、土地的真实市场价格以及城市居民的生活保障（陆迁等，2005）。
    另一方面，补偿标准存在漏洞。陆迁等（2005）认为没有考虑农民的补偿风险、土地的外部功能以及通货膨胀引发的价格上涨因素，而且有的同一县城、同一乡镇的补偿标准都不统一。陈新锋（2005）指出补偿标准的确定缺乏科学依据，人为随意性大，确定权往往由**决定，农民几乎没有参与定价的发言权。然而随着经济发展和物价水平提高，土地价值持续上涨，现行的补偿标准没有包括间接损失，尤其是农民的择业成本和从事新职业的风险金。王国敏等（2004）认为失地补偿的配套措施滞后，安置办法单一，被征地农民自谋职业。但由于农民自身条件有限，失地后容易陷入失业的困境，再加上没有相应的社会保障，进城后难以享受低保政策。
    总之，在经济发展比较慢的地区，补偿标准较低且不完善。广西、安徽等采用一次性货币安置的单一方式，不能充分满足农民失地后的生活、就业需求，失地农民的权益在一定程度上不能得到长效保障。有些省市如江苏、浙江、重庆采用多元化的补偿方式，考虑失地农民的养老保险，但同时存在其他问题：在以上补偿方式中，主要考虑了老年人的养老保险问题，而对子女或青年人的受教育和就业发展问题关注较少；存在政策执行不到位的情况，由村集体分配补偿费，可能产生委托代理问题，涉及到村集体能否有效足额发放补偿费到失地农民手中；根据理性人假设，村集体可能为了自己的利益，如地位、与**的关系等，损害失地农民的权益。
    四、失地农民补偿标准完善的对策
    （一）制定合理的征地补偿标准
    国家可以从财政中拿出一部分资金建立失地农民额外补偿基金，并监管征地补偿费的发放和使用，修改土地法规定的征地补偿水平，大幅度提高现行征地三项补偿费标准，设立专户、专款专用、公开收支情况。同时，综合考虑农民在承包经营权、土地使用价值、被征地农民的教育和就业需要、土地潜在增值功能等，按土地市场价值确定补偿标准。就是对农民的同期损失给予补偿时，加入预期收益补偿，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的基础上，逐步调升征地补偿标准。
    （二）实施分类征地补偿办法
    兼顾国家、市场征地主体和农民的三方利益，对不同项目用地，采取分类征地补偿方法。对公益性项目用地，如无经济收益的城市道路、绿地等，是为了社会公共利益，外部效应大，主要根据补偿政策规定由**财政投入，同时提高补偿标准。对准公益性项目用地，如有收益的高速公路、自来水厂等，土地使用方可以从征用土地获得的收益中额外拿出一部分补偿给失地农民，建立合理的利益分享机制，达到间接提高失地农民补偿费的作用。对开发经营性项目被征土地，如房地产开发，允许集体土地进入市场参与交易，可采用土地部分入股、租赁的方式，使失地农民可以定期分得红利或租金，最终使农民在让渡土地以后获得与拥有土地时的同等效用。
    （三）规范对失地农民的补偿行为
    为保证补偿费足额发放给失地农民、补偿政策的执行到位，以及补偿费分配的透明性，需要规范地方官员和村集体的补偿行为。当前最重要的是建立村集体和村民的互信机制，保证村集体真正代表失地农民的利益，建立村集体激励机制，规范代理行为，保证补偿政策的顺利进行。例如，推行**和被征地农民代表共同协商确定，让被征地农民利益通过正常、健全的渠道表达出来，让失地农民体现自己的意愿。同时，健全村务公开监督、村级民主理财监督等的建设，提高村集体素质，提高村集体资产管理的透明度，实现征地补偿费足额分配给失地农民。
    （四）完善失地农民社会保障体系
    从经济学角度来看，随着城市化的加快，农民失去土地后，身份转变为城镇居民，应该享有城镇居民的社会保障政策，而现实中失地农民不能享受与城市居民同等的保障。因此，需要为失地农民建立全方位的社会保障制度，如医疗保险、失业保险等，对具有劳动能力的失地农民进行就业培训、推荐就业，妥善安排失地农民子女的教育、就业问题。同时，在确定失地农民最低生活保障线时，可以参考当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力、失地农民的基本生活需要以及物价上涨指数，从而制定较为科学、可行的社会保障制度。
    参考文献：
    1、赵继新，丁娟娟，裴新岗。失地农民补偿模式评价及机制研究[J]。商业研究，2009（12）。
    2、金晶，张兵。城市化进程中失地农民的安置补偿模式探析——基于江苏省16县（市、区）320户失地农民安置补偿模式的调查分析[J]。城市发展研究，2010（5）。
    3、杨涛。城市化进程中失地农民利益补偿与保障机制构建[J]。青海社会科学，2006（3）。
    4、郭正涛，刘涛，付荣。博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究[J]。税务与经济，2010（2）。
    5、陆迁，叶小雯。关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考[J]。山东农业大学学报（社会科学版），2005（1）。
    6、陈新锋。从生存成本看对失地农民的补偿标准[J]。中国土地，2005（5）。
    7、王国敏，岳缠。我国失地农民利益补偿机制研究[J]。农村经济，2004（12）。

作者：徐艳 来源：《中国集体经济》2011年第1期

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关键词：现状及对策 失地农民 补偿标准 人均国民生产总值 中华人民共和国 对策 失地农民