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宅基地是一种财产权。应尽快推进改革，赋予农民完整的、可交易的宅基地物权。
“宅基地换房！”如果这是媒体上刊载的广告，相信一定能吸引成千上万人的眼球。大城市中无数被房子折磨得寝食难安的年轻人，一定会向老家有宅基地的农民投来羡慕的目光；而那些关心民生问题和公共政策的“有识之士”，也会觉得城镇化终于有了出路——果真如此，数亿农民进城后的居住问题不就有解了吗？！
但是，稍作冷静分析，人们就会问，有那么好的事吗？农民老家那块宅基地值多少钱，城里一套商品房值多少钱？两者之间怎么置换？但是，就是这样看似离奇的事，目前已成为一些地方ZF推进城市化的政策工具。近期，中央ZF已专门出台规范性文件，叫停各地户籍改革中“宅基地换房”的做法，不得把“交出宅基地”作为农民进城落户的前提。
继质疑了“土地换社保”后，我想转而讨论另一个公众高度关注、更具争议性的问题——“宅基地换房”。一些地方在实践中，“土地换社保”往往是与“宅基地换房”一起，作为配套政策推出。为分析方便，我们只能分开讨论。
“宅基地换房”风生水起
据笔者调查，“宅基地换房”的做法，最早可追溯至2005年的天津市华明镇。2008年前后，浙江省嘉兴市也做了大范围自发试点。此后，各地纷纷前往两地“取经”，北京、广东、江苏、安徽、湖南、河南、河北、云南等地也逐步效仿。其实，各地的做法与浙江嘉兴、天津华明镇大同小异，重点分析浙江嘉兴和天津华明案例，即可窥一斑而见全豹。
浙江嘉兴的“宅基地换房”被概括为“两分两换”，其官方表达是：“把宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障；以宅基地换钱、换房、换地方。”
农民的宅基地要置换城镇房产，要经历如下关键步骤：
首先，农户向所属村民委员会提出申请，承诺自愿永久性放弃宅基地等；其次，经村民会议同意后，由具有房地产评估资质的评估机构，评估已申请放弃宅基地农户的住宅、非住宅房屋和附属物等价值；第三步，该评估价被确认后，农户开始选房、签约，并签订置换协议；第四步，村民委员会统一向镇ZF申报，接受审核，在报经区级ZF批准后，收回宅基地使用权，注销其集体土地使用证，农户在规定期限内腾空旧房并交出钥匙；第五步，置换房由ZF成立的投资公司统一规划建设，向农户提供。新房交付时，拆迁农民所得的补偿和奖励与所置换的城镇住房价值一并结算，多退少补。
这其中，有两点值得注意：一是农户所置换的城镇住房，有城镇房屋产权证，由区房屋行政主管部门统一核实发放，可以买卖。二是置换城镇住房的标准为，每人可置换40平方米，在此基础上，每户可再加60平方米。超过五人以上的家庭，不得突破260平方米，户内四代同堂且人口超过6人的，不得突破300平方米。置换房建筑面积未拿足的，可置换产业用房或货币补偿。
浙江嘉兴的“两分两换”曾引起广泛争议。相比之下，天津的做法则是在“城乡建设用地增减挂钩”制度框架下实施，政策上更具“合法性”。自2005年始，天津市ZF逐步在该市华明镇等“十二镇五村”推进“宅基地换房”试点，得到了国土资源部门的指导。其中，“华明示范小城镇”项目还在2010年上海世博会上展示。在试点基础上，2009年5月，天津市ZF出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。
在国土资源部的指导下，天津“宅基地换房”力图在保障城市发展空间和保护耕地之间寻求平衡。“宅基地换房”的天津模式可概括为：建设示范小城镇，必须符合土地利用总体规划和城镇总体规划。村民按规定标准以宅基地置换小城镇住宅，迁入小城镇居住。示范小城镇ZF负责建设村民安置住宅区，并把一部分腾挪、节约出来的建设用地用于市场开发、出让，以土地出让金平衡小城镇建设资金。示范小城镇建成后，当地ZF对村民原有的宅基地和其他集体建设用地统一组织整理复垦，实现耕地“总量不减、质量不降，占补平衡”。
天津“宅基地换房”试验，对农民土地权利的处置，与浙江嘉兴类似。但是，天津做法有两个特点。
第一，试点小城镇必须保障“耕地数量不减少、质量不下降”，这是国土资源部允许其“宅基地换房”的前提。为此，天津按“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求，在“建新区”占用原有耕地，建设示范小城镇和安置房，并在“拆旧区”把宅基地和村庄用地复垦整理为耕地。建设小城镇所占用的耕地，不纳入年度用地计划指标，而被称为“增减挂钩周转指标”，实行“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”，归还的方式就是原宅基地和村庄用地的整理、复垦，具体由区县ZF负责。
第二，建立ZF融资平台，保障小城镇的建设资金。天津市允许区县ZF组建示范小城镇投融资建设公司，具体负责建设项目投融资、土地整理、建设开发等。这些平台公司对建设项目实行统一管理，负责示范小城镇规划区内土地整理，办理前期手续、工程招标等。同时又负责建设项目投融资，依法使用ZF土地出让收益，并以建设项目的土地出让金及其他资产收益作为担保，偿还贷款。
浙江嘉兴、天津等地“宅基地换房”，此后得到了一些省份和城市的效仿。
宅基地是一种财产权
对“宅基地换房”，批评者抨击称，地方ZF是在打农民的主意，拿农民的宅基地指标去扩张城市，是对农民的一场剥夺。而该试验的推动者则把此视为改变农村生活方式、让农民彻底融入城市的制度创新。
其实，这场争论的关键在于如何厘清宅基地的权利内涵。只要把这个道理讲透了，无论是“握有合法暴力”的ZF还是被指“唯利是图”的开发商，只要与农民坐下来谈判，剩下的就只是宅基地的对价问题了。
很多农民把宅基地上盖的房子称为“祖屋”、“祖产”，意为，这是他祖祖辈辈传下来的，是自家的私产。在农民的意识里，这个宅院和其下的土地是一体的。也就是说，宅院连同宅基地是他自己家的，尽管名义上宅基地属于集体所有。
上世纪80年代末，笔者随周其仁教授到贵州省湄潭县调查时，就领教过农民对宅基地权利的认知。湄潭县以产茶著名。入户访谈时，我们发现，农民房前屋后的茶树长得枝繁叶茂，而承包田里的茶树明显低矮、枝败叶黄。开始请教农民，他们笑而不答。调查几天后，相互“熟识”，农民才道出了原委：当时包产到户已有数年，但农民对这一制度是否会持续仍心存疑虑。由于茶场的投资较大，回收期更长，农民不敢在分到的承包田上长期投资，茶树长成那样也就可想而知了。对房前屋后的茶树为什么那么茁壮？农民的回答是：“这是自家的地，不会有人轻易动到这儿来的！”
但是，中国农村经历了60多年频繁的制度变革，宅基地的权利性质已变得十分复杂。上世纪50年代土地改革时，在实行“耕者有其田”的同时，也按“居者有其屋”的原则给农民分配了住房和宅基地，而且农民可买卖、出典、出租和继承。这一完整的私有土地权得到了1954年宪法的确认和保护。
此后，整个农业集体化时期，在互助组和初级合作社阶段，并没有动农民土地私有权，也没有改变农民宅基地的私有权。到了高级合作社阶段，农用地等生产资料被收归合作社所有，依然没有根本动农民的宅基地私有权。1956年通过的《高级农业合作社示范章程》仍明确“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。不过，由于土地已归到高级社了，只好规定“社员新修房屋需要的地基”，“由合作社统筹解决。”
人民公社制度建立后，农民宅基地的权利性质和取得方式发生了根本转变。1962年9月通过的《农村人民公社条例修正草案》（即人民公社“六十条”）规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准租赁或买卖。社员新建房屋的地点要由生产队统一规划。”
1963年3月，中共中央下达《关于社员宅基地问题的一些补充通知》，规定：“（一）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归社员长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；（二）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍然归集体所有；（三）社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一帮助解决；（四）社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。”
中共中央的这份文件在中国农民宅基地史上具有标志性意义。其相关内容被1963年8月最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》全面采纳，从此具有法律效力。
改革开放后，中国农村宅基地使用制度基本沿袭了人民公社时期的权利框架，但在法律上做了进一步明确和规范，具体内容体现在1987年制定、1998年修订的《土地管理法》中。《土地管理法》对宅基地权利的具体制度安排如下：
一、属于农民集体所有；二、是建设用地的一类，依法从本集体经济组织获得；三、农村村民一户只能拥有一处宅基地。出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。四、农民宅基地的取得，实行审批许可制度。这包括，要符合乡（镇）土地利用总体规划；须经乡（镇）人民ZF审核，由县级人民ZF批准；其面积不得超过省级ZF规定的标准。
2007年，全国人大通过并颁布《物权法》，明确宅基地使用权是一种用益物权，并辟专章“宅基地使用权”予以规定。但是，该法同时规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，因而在宅基地产权制度上没有根本突破。
综上所述，宅基地是一种财产权，农民对宅基地拥有排他性长期占有、使用和收益权，但没有处分权。其权利性质有四大要点：第一，宅基地属于农民集体所有；第二，村社成员享有宅基地使用权并享有农房所有权，“地随房走”；第三，宅基地的取得以成员权资格为界，失去成员权资格，即意味着失去宅基地权利；第四，宅基地是农民可以依法获得并使用的建设用地。
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