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韩国征地补偿制度的启示

2011-10-31

    摘要：韩国自20世纪60年代起开始进入工业化、城市化快速发展期。这期间，针对征地补偿问题出台的各项制度和解决方案有效缓解了各种征地纠纷，为韩国经济高速发展奠定了基石。分析韩国征地补偿制度的经验，能够为解决当前我国征用耕地补偿过程出现的问题提供借鉴。
　　关键词：韩国征地制度，补偿内容，补偿标准，启示
    当前，我国征地补偿制度不完善，特别是在征地补偿的内容、标准等方面存在问题。韩国的社会制度及土地所有制虽与我国不同，但在耕地补偿方式、内容与标准制定上的经验对我国解决征用耕地补偿中出现的问题具有一定借鉴意义。
　　一、韩国征地补偿制度的特征
　　20世纪60年代起，韩国开始进行大规模的工业化、城市化，各种用地需求急剧增加。在征地过程中，如何对土地所有者进行合理补偿，保障开发顺利进行并维护社会稳定成为一个重要的社会问题。经过多年的探索，韩国已在土地补偿内容、标准等方面形成一整套较完善的制度，在一定程度上缓解了因土地开发引发的社会冲突，促进了韩国经济社会发展。
　　（一）征地的补偿原则
　　韩国是土地私有制国家。韩国宪法规定，国家对个人财产进行征用时，应给予合理的补偿。韩国在《关于对公共事业征地补偿相关法》（以下简称《相关法》）中也明确规定，为高效推进公益事业，扩大公共福利，应对被征用地进行公平补偿。依据韩国宪法规定，公平补偿是指当个人财产权受到侵犯时，对受侵犯的财产进行客观、完全的补偿。因此，这种公平补偿是一种正当、公平的补偿原则，它不仅要求在财产补偿及生存权补偿上体现公平、完全原则，而且在具体的补偿时期、方法上也要体现这一原则。依据公平补偿原则，韩国ZF制定了相关的土地补偿法律及条例，确立了详细的土地补偿方式、内容与标准。
　　（二）征地的补偿方式
　　韩国在征地补偿方式上，主要采取现金补偿、债券补偿和换地补偿方式。
　　1.现金补偿。由于现金价值变动小，又可自由流通，所以现金补偿可以更好地体现公平补偿原则。现金补偿是韩国征地过程中最主要的补偿方式。为确保现金补偿方式的顺利进行，韩国通过法律将其制度化。依据《相关法》的规定，对土地补偿，若无其他法律的特别规定，应采取现金补偿方式。
　　2.债券补偿。依据《相关法》的规定，征地方在取得被征土地所有者或有关人员同意后，对土地所有人并未在征地所在地进行户口登记或不在被征地居住的土地，可通过发行债券的方式进行补偿。具体补偿方式为，当补偿金超过1亿元韩币时，超过1亿的部分可用发行债券的方式进行补偿。因此，这种补偿方式也称为现金加债券的补偿方式。
　　3.换地补偿。为体现公平补偿原则，打消被征地者对土地补偿方式的不满情绪，推动项目顺利进行，韩国《相关法》规定，在ZF征地过程中，可采用土地置换的方式进行补偿。土地置换不仅包括所需农地置换，还包括为被征地者提供宅基地、住宅等。
　　（三）征地补偿的内容及标准
　　韩国在法律上规定了详细的补偿内容及标准，以保障被征地农民权益及项目开发的顺利进行。依据公平补偿原则，韩国在征地补偿中，对农民主要提供财产权补偿、附加补偿与生存权补偿等三种补偿。其中，财产权补偿包括土地补偿、荒地开垦补偿、地上建筑物及农作物补偿、农牧蚕业损失补偿等；附加补偿包括地上附属物迁移补偿、家禽牲畜迁移补偿、果树及观赏树等移植补偿、征地后剩余用地补偿、营业损失补偿、农业损失补偿、因征地致使周边生存环境变化而提供的补偿等；生存权补偿包括安家补偿、移居后就业补偿、解决居住所需资金补偿、接受职业训练补偿等。在实际征地中，韩国ZF主要依据上述补偿项目对被征地农民进行补偿。补偿标准依据补偿内容有各自的计算标准。
　　1.被征耕地及地上附属物的各项补偿标准。韩国在制定征地补偿标准上，参考很多影响耕地价格的因素，制定了严格的计算方法。首先，依据《公共事业征地补偿相关法令》（以下简称《相关法令》），对征地补偿标准的计算，由被征地者推荐的两家以上价格评定机构来进行估价。评定机构依据韩国ZF每年公布的标准土地公示价格，参考从标准土地公示价格公布之日起至购买日间的土地价格变动率、韩国银行公布的物价上涨率以及土地的位置、状况、环境、使用情况等进行综合估价。之后，取这些机构所估价格的平均值作为该土地补偿价格。根据《公共事业征地补偿相关法实施细则》（以下简称《细则》）的规定，若征地方认为该价格违反了相关法律或这些机构的最高估价与最低估价比超过110%时，可要求重新估价。此外，因征地造成农民其他残余土地无法使用时，韩国ZF也制定了相应补偿标准进行补偿。即依据全部土地面积乘以单位征地价格算出总值后，减去被征耕地总值，剩余值便是补偿价格。
　　对依据法律对国有荒地进行开垦的农民，韩国ZF如征用这部分土地，还要为其提供一定数额的开垦补偿费。ZF参考开垦地块的地势、肥沃程度、使用情况、地质等因素，确定开垦价格后与开垦前价格，然后把两者间的价格差作为开垦补偿标准。对地上农作物的补偿标准，主要参考农作物种类、生产情况进行核定。对播种期或发芽期的农作物，按实际投资费用进行赔偿。对处于其他生长期的农作物，按预计总收益减去今后投资额的剩余价格进行补偿。
　　对地上建筑物等的补偿，应参考其结构、使用情况、面积、新旧程度、能否使用、能否迁移及其他影响价格的因素，依据征地时的实际建造成本进行赔偿。而且，依据《细则》第24条，韩国对地上的违规、非法建筑也提供相应补偿。根据韩国《关于对公共事业征地补偿相关法执行令》规定，对1989年前的违规、非法建筑物不仅提供建筑物补偿，还提供搬迁费、安家费等补偿；对1989年后建造的违规、非法建筑物则只提供建筑物补偿，不提供其他的搬迁费、安家费等补偿。
　　2.被征耕地的各项附加补偿标准。韩国在征地过程中，对征地农民的果树或观赏树等的补偿参考树种、规格、年轮、数量、面积、管理情况、收益情况、移植的可能性与难易度及其他影响价格的因素，进行综合定价。对苗木，则参考其市场价格、移植损失、生长情况、管理情况等进行综合补偿。有市场价格的苗木只补偿销售损失，而未到销售期的苗木根据移植费与移植损失率进行补偿。对普通树木，参考国家采伐规定、树种、株数、面积、收益性及其他影响价格因素进行补偿。对未达到采伐年限的树木依据市场价格减去未来投入资金额算出补偿标准。另外，韩国ZF还依据市场价格对地上坟墓给予一定迁移补偿，提供人工费用、祭祀费用、碑石迁移费用、迁移补助费、杂费等。
　　韩国ZF还为农民经营的商业、企业、养蚕业、畜牧业等提供营业损失补偿。如，征地导致商业或企业停业、停产或不能继续从事养蚕业，ZF补偿其2年的营业利润及出售固定资产、原材料、产品及商品的销售损失。其中，营业利润以最近3年的平均营业利润为准。对需要迁址的商业或企业，在迁址过程中，参考管理费、营业利益、工资、迁移广告费、开业费、设备、原材料等进行补偿。此外，对因征地不能继续从事农业生产的农民，依据各地方ZF制定的年度农村单位面积农作物收益标准，补偿被征地农民2年的农业收入。对孵化业、鸡蛋生产企业、家畜饲养等畜牧业的补偿，依据生长情况、数量等进行市价补偿。如，对这些家禽、牲畜进行迁移，依据市价为因迁移造成的减产或减量损失提供补偿。
　　3.征用耕地中各项生存权补偿标准。为保护失地农民的生存权益，《细则》规定了保护被征地农民的各项生存权益。依据规定，韩国对因征地造成失业的农民提供一定补偿，如停职时间超过90天，国家赔偿其平均工资的70%，对失业者国家提供90天的平均工资。对在征地上进行违规经营的农民，国家仍依据城市工人家庭月平均支出额，提供3个月的家庭生活费用。
　　韩国ZF还为拆迁后的农民提供安家费，具体金额为其住宅价格的30%。如金额不到500万韩币，按500万韩币支付；超过1000万韩币，按1000万韩币支付。对因征地丧失务农权的农民，韩国ZF还提供相应的补偿。此外，依据《相关法令》，按每户人口数，还为农民提供居住迁移费，这项费用是以城市劳动者家庭月平均支出额为基准，为房屋所有者提供2个月费用补偿，或是为租房户提供4个月费用补偿。此外，在项目开工后，项目所需用工应首先考虑安排当地失地农民，积极帮助失地农民找工作，为失地农民提供职业技能培训等。
　　4.征地换地补偿的标准。换地得到的农用耕地与建筑物的总值应等于被征土地（包括地上附属物等）的总价值与建造建筑物的总费用。即提供同等价值的土地或住宅。但在此情况下，对其补偿土地面积有具体规定，住宅用地不得超过990平方米，商业用地不得超过1100平方米。此外，依据韩国《租税特例限制法》第70条规定，韩国ZF为鼓励农业发展，若农民被征地后，自行购买农业用地继续从事农业生产，对其耕种3年以上的被征地，减免部分土地转让税；对耕种8年以上的，ZF可免全部的土地转让税。
　　（四）韩国征用耕地补偿的经验
　　1.充分体现公正补偿的原则。韩国在征用耕地时，不仅对农民土地与地上的各种建筑物、植物、农业、畜牧业、家禽业等进行补偿，而且，将因征地对周边建筑、土地等产生的不良影响也划入补偿范围。此外，还对可迁移建筑物、坟墓、树木、牲畜、家禽等另行提供迁移费用，对因征地临时停业、失业的农户提供营业损失费、个人误工补偿等。在征地补偿过程中，韩国ZF不仅对农地上的合法建筑、经营、耕地、地上附着物等进行公平补偿，还对地上的违章建筑、经营、耕种酌情制定了相应补偿内容与标准，提供一定金额的补偿，减少了征地过程中因农民不满而引发的社会矛盾。
　　2.尽量体现农民意愿、市场价格、使用价格及可预计损失，具有很大的公平性、合理性。如，韩国在农民土地补偿价格标准上采取三方协议定价方式。即，在征地过程中，土地补偿标准由ZF、房地产中介公司、被征地农民协商规定。由于土地价格一直处于变动中，为更好地体现其当前市价，依据韩国ZF每年公布的标准土地价格，由两家以上的房地产中介公司参考近期土地价格浮动率、使用状况、面积等进行估价后，取其平均价格为土地补偿标准。如被征地农民对土地补偿价格不满意，还可向韩国ZF设立的征地委员会提出异议，通过仲裁协商解决。这种土地补偿标准的制定方式反映了包括农民在内的各方意愿，是实现公平补偿的重要前提。
　　二、我国征地补偿中存在的问题
　　（一）征地赔偿制度的内容不全面、具体
　　依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费。这些补偿内容过于笼统模糊，不够具体，容易让人产生歧义；对一些其他地面上的权利设定不足，我国只规定对农民财产损失进行赔偿，而没有明确如何保障农民的生存权等赔偿内容。所以，赔偿内容不全面，往往容易引发征地纠纷。
　　（二）征地补偿标准中被征地农民的民意体现不足
　　2011年，我国新公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽明确了对地上建筑进行赔偿时，应由相应资质的房地产评估机构进行评估定价的原则，但这条原则并不适用于征地时对农用耕地的定价。被征耕地的定价仍由ZF或开发方单独决定，无法体现被征地农民意愿。现阶段，在我国耕地补偿已体现市场化倾向的情况下，这种由ZF或开发方单独定价的补偿制度，违背价值规律，没有体现出农民利益。因此，即使ZF或开发方在征地中提出很好的价格补偿方案，也经常容易被征地农民误解。
　　三、启示
　　（一）加快征地制度改革，完善有关征地补偿的各项法律、法规
　　逐渐完善征地补偿内容与标准，特别是从法律上建立详尽、公平的补偿内容与标准，从多角度、多方面对农民进行补偿。首先，在耕地补偿内容上，扩大补偿范围，尊重农民财产及劳动成果，保障农民的财产权、所有权、生存权。如，增加类似韩国征地补偿过程中的残余地块分割补偿、各种农畜牧业的预期收入损失补偿等。而且，不仅要对合法的地上建筑物、附着物等进行补偿，对一些违章建筑、经营、耕地等也要根据具体情况给予市价补偿。
　　（二）耕地补偿标准的制定不仅要体现市场价值，还要进行标准量化
　　在补偿标准上，不仅要反映当前物价上涨、房价上涨、土地价格上涨等因素，还要考虑被征地农民的主观意愿。同时，为在征地中对农民实现合理、公平补偿，还要对能量化的各种补偿内容进行标准量化，减少补偿争议。
　　（三）为失地农民建立高标准的生活保障制度
　　要对失地农民进行技能培训，帮助农民解决失地后就业问题，使他们生活有保障。对那些愿意继续从事农业生产的农民，坚持保护农业与尊重农民意愿的原则，要在赔偿内容与标准上提供更加优惠的补偿政策。
　　参考文献：
　　[1]刘燕萍.征地制度创新与合理补偿标准的确定[J].理论探讨.2002，（2）.
    作者简介：李忠辉（1974-）；男，吉林九台人，天津外国语大学亚非语学院教师。

作者：外国语大学亚非语学院 李忠辉 来源：《经济纵横》2011年第10期

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