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温家宝总理在今年的政府工作报告中指出：“要深入推进重点领域改革。以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，破解发展难题。”政府改革，是重点改革领域之一；在讲到“加快推进政府改革”这个只有300多字的段落时，温总理被掌声打断两次，可见代表委员们，以及他们所代表的百姓对此的热切期待。
任何改革都需要激励机制起作用，否则无法推进，更何况难度很高的政府改革。激励有“正激励”和“负激励”。对政府改革，“正激励”十分重要，却也需要“负激励”以相辅相成。我认为，减税，并藉此管住政府的“钱袋子”，能够形成对政府改革的“负激励”——“钱袋子”的大小决定政府职能的有限性：“钱袋子”的结构决定政府哪些该做、哪些不该做。
减税的“正激励”和“负激励”
在这次的全国“两会”上，政协委员李剑阁说，大幅度大范围减税当前有空间有必要。他在提案《减税是体制改革、结构转型和廉政建设的当务之急》中指出，2003年以来，我国的GDP年增长速度保持在10%左右，而财政税收的年增长速度始终比GDP高出10-20个百分点——这不仅在我国历史上罕见，在世界历史上也十分罕见。2012年预算报告草案把中央本级财政收入增长确定为9%——如果确实能控制在这一幅度，至少可以给全国企业和居民减少1万亿元的负担，整个经济将出现新的局面。
这里，“1万亿元”并不是一个精确的数字，但这并不重要，重要的是“大幅度大范围减税”后，“整个经济将出现新的局面”。我认为，这个“新的局面”既产生于减税对企业和家庭的“正激励”，也产生于减税对政府的“负激励”。对于企业而言，如果是减间接税，如“营改增”或降低增值税税率，企业成本将下降；如果是减直接税即公司所得税，企业净利润将增加，企业的活力和动力将得到增强。对于家庭而言，无论以家庭为单位征税，使个税征收更加合理，还是调减个税的档次，以减轻中等收入群体的税负，乃至继续提高起征点，都将增加居民消费或储蓄，使他们的福利得以提升。这是人们通常对减税效应的认知。
我们现在讲的以结构性减税为主要内容的税制改革，是让税制结构更加合理，即更加符合“广税源、低税率、简征收”的一般原则，是“有增有减”的动态过程。例如，全面深化资源税改革就是一项增税措施。至于对政府改革有“负激励”作用的减税，其基本含义是：第一，降低税收收入，乃至政府收入在GDP中的占比，提高城镇居民可支配收入和农村居民纯收入在GDP中的占比；第二，在同一口径上，保持税收收入与GDP和城乡居民收入的同步增长。作为“有质量增长”的具体表现，甚至应该使城乡居民收入增长略高于税收收入和GDP的增长。这就是说，随着经济增长，税收收入的总量亦将不断扩大，但其扩大的速度和其在GDP中的比重不能高于城乡居民收入的增长速度，以及城乡居民收入在GDP中的比重，否则就无法实现“经济增长是为了不断提高居民福利”这一基本宗旨。而且，在中国现阶段，唯有减税的幅度和范围达到了上述“基本含义”的要求，其倒逼政府改革的“负激励”机制才能真正起作用。
把税收最大限度地用于公共服务
政府改革的一个基本内容，是进一步转变政府职能，建设“服务、责任、法治、廉洁”政府，这意味着政府规模将发生根本性的变化，从“全能政府”向“有限政府”转变。“有限政府”的一个本质特征，是把有限的税收最大限度地用于提供公共服务。在这个转变过程中，以结构性减税为主要内容的税制改革，将是基本动力之一。事实表明，在市场经济发育到一定阶段后，如果政府仍然承担大规模经济建设职能，并且为了完成这些职能而过多征税，不仅将在很大程度上抑制民间经济的活力和动力，而且很可能在某些部门某些地方滋生严重的寻租、贪污等腐败行为，进而影响政府的行政能力和公信力。因此，自觉地大规模大范围减税，和廉政建设息息相关。可以认为，只要在减税这个问题上看到政府的决心和勇气，我们就有足够的理由相信，深化包括政府改革在内的经济体制、政治体制改革是大有希望的。
中国目前减税的必要性和可能性还表现在多个方面。例如，从一些地方和部门已是常态的“年底突击花钱”，足以发现过度预算或不合理预算的严重存在，削减这部分预算，就是减税的空间。又如，过度的“三公消费”在无端耗去大量税收的同时，败坏了党风和社会风气，遏制“三公消费”将“一石二鸟”，必须加大力度，尽快使其产生明显成效。再如，如果进一步倡导艰苦奋斗、勤俭节约，进一步精兵简政、提高效率，由此节省的政府支出也是一个相当可观的数字，其对应的也是减税的空间。
当然，减税只是从流量的角度减少政府占有资源、增加私人占有资源，但根据中国目前的资源占有格局，这是远远不够的。从政府占有资源的实际情况看，还必须从存量的角度，即国有企业改革、国有资产管理体制改革的角度，通过顶层设计，进一步推进民营经济、个体经济发展，鼓励创业创新和国有资产证券化等，以多样的、具体的途径增强中国经济社会的可持续发展能力。
作者： 上海交通大学经济学院教授、执行院长 陈宪 来源： 中国改革论坛网 2012年03月20日
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