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在ZF主导的城市化外，还有农民利用土地参与的不合法但同样真实的城市化。承认这个现实，其他都是注脚 财新《新世纪》 记者 李雪娜 张艳玲
酝酿了两年之久的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）5月25日正式公布，拉开深圳历史上又一次“土改”的序幕。
深圳此次土地管理制度改革，着力改变新增用地快速供应的土地利用模式，以存量土地高效盘活为主线，指向完善国有土地产权制度、加强土地市场化建设、增强土地科学调控能力、创新土地二次开发利用机制、完善土地管理法治环境等五大方面。这也是国家支持各地探索差别化土地管理政策的尝试之一，意在从全局上为高度城市化地区的土地管理制度改革提供政策储备。
既立足长远的宏大改革，亦剑指近在眼前的待解难题。从土地权属来看，经1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地之后，作为中国东部高度发展城市的代表，深圳理论上已是全国惟一土地全部国有的城市。但现实中，这里原来的农村集体仍实际占用大量的土地资源，在土地管理权上仍然存在明显的二元化。
2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。这其中，原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而其中仅有四分之一（95平方公里）为合法用地。
一方面，未来十年，土地饥渴将是深圳日益严重的顽疾。受生态保护和国土管控等约束，从2011年算起的未来十年，这个城市仅能提供约42平方公里的新增建设用地。另一方面，存量土地盘活困难，尤以原农村土地为甚，这些土地上，附着占深圳市整体房屋数量近二分之一的建筑，即俗称的“小产权房”。约四分之三的该类土地存在着产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题，极大影响土地盘活利用。
围绕明晰产权的改革，毋庸置疑成为深圳此次土改最为基础和关键的内容。包含了八大改革内容、十项改革事项的《总体方案》，主要指向原农村土地确权的改革，相比其他中长期的创新举措，具有承前启后的现实作用，需求最为迫切，争议最为集中。
这个涉及权属清晰、权属核定和保障利益的完整流程，囿于目前的法律和政策而迟迟未能解决。《总体方案》的总体思路将是明确权益与二次开发相结合，以应对利益诉求多元、开发收益预期巨大的实际局面，在引入市场力量、进行权益变更中实现确权；亦提出“房地分离”的权属登记制度设计，来避免确权因房地权属状况复杂造成的僵局。
在《总体方案》公布的同时，相应的实践已经在深圳若干个转为社区的“城中村”中展开。推而广之，在同样面临高度城市化、增量空间有限、用地供需矛盾尖锐等情况的东部地区，此轮深圳“土改”，将提供完整的存量土地盘活范例；而在中国更广泛的地区，因土地二元体制和城市化进程共同造就的产权纷争，正等待着妥善而有效的解决方案，这使深圳土改的现实价值凸显。
而诸如差别化供地、土地租赁和土地作价入股等土地有偿使用方式，三维地籍管理等创新设想，将在确权的突破后拥有更为确切的探索空间。“如果不能解决这400平方公里的问题，就意味着这次改革不能算成功。”深圳市规划国土委一位官员直言。
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