精彩片段：
第7章信息披露制度
披露这个词还没有一个为大家所普遍接受的具体含义。目前，增加透明度十分流行。比如说，1999年9月，国际货币基金组织通过了《货币和金融政策透明度问题的良好做法守则：原则宣言》。巴特（Buiter,1999）和伊辛（Issing,1999）都赞成增强欧洲中央银行的透明度，但是对透明度的具体内容，他们持完全相反意见。同样的问题也出现在金融市场的透明度上。很少有人反对金融市场应具有透明度，因为这样做就会被别人看成是他们有意隐藏点什么，但在金融市场应该披露什么这个问题上，人们很难达成共识。
当然，虽然在银行间的竞争性条款中存在着一些使信息披露有用和公平的简单要求，但对到底应该披露什么的问题却没有明确的答案。对公平性的明确要求是，应该制定不歧视任何特定等级的银行的普遍规定。实际上，确保不对银行提出比对其他金融机构更繁琐的要求，避免使银行从事管理法规所不能及的经营活动——比如说，离岸业务——是很重要的。对有用性的明显要求是所有报送机构都应该是用同样的会计惯例，从而提供综合的、可比较的和有意义的评价。如果对报表质量的审查是由股东或其他一些独立于管理层的实体指定的独立审计者进行的话，那么这个独立审查可能也是合适的。
充分的评估要求银行披露充分的信息。依据这些信息可以确定银行的资产负债结构及其风险。但是，仅提供会计和资产负债表这些信息是不够的，因为评估者也需要知道银行是怎样管理风险的。因此银行不单要提供过去的信息，而且也要提供未来可能会遇到的风险以及银行如何管理这些风险的指标。正如其他领域一样，银行信息披露也存在几个明确需要披露的因素。这些因素列示如下：
（1） 该机构的结构以及与其他任何利益集团之间关系的信息。
（2） 银行经营者的性质和声誉的信息。
（3） 银行财务状况和最近的行为记录。
（4） 资本充足率信息。
（5） 风险暴露信息——这些暴露必须是最高暴露值而不只是平均暴露值或期末暴露值。
（6） 用于管理风险的系统的信息。
（7） 诸如评级机构和审计机构这样的独立机构如何看待该银行的流程和风险的信息。
此外，需要按一定频率对信息进行更新和修改。
从某种意义上看，评估者负责评判信息披露充分与否。如果这些评估者认为信息披露不足，那么他们必将通过出售该机构的股票、撤回存款、降低信用评级、做出卖出建议等方式来调低这家银行的评级。但是，经验表明，市场体系自身不可能产生足够的自律机制来保证最低的——或者是普遍的——标准使之足以实现评估的目的。有一种动力驱使银行自身采取一致的行为，提供有限的信息。［1］
这个结果不甚明显，因为健康的机构会有动力披露其健康性，而陷于困境的机构则试图掩饰其问题。因此更多的信息披露本身就是一项质量指标。即便如此，监管者看上去仍觉得有必要进行干预并设定标准，即使这些标准绝大部分是由普遍接受的国际惯例所决定的。
实现这个目标的最简单的方式之一是，了解银行管理层认为什么样的信息可以满足风险管理和监控的需要。这种信息可能是每日的、每周的或者月度的。然而，即使是透明度最高的公司，目前也通常是按季公布信息。但是，值得注意的是，根据有关市场操作和大多数经济操作的统计，通常要求提供得更频繁些——在一些情况下，有些信息是需要连续提供的。
应用于这些情况的主要标准之一是成本。特别是当需要一些外部评估时更是如此。频繁的统计可能不够精确并且还要时常修改。这是一个典型的委托—代理问题。委托人——在这种情况下即外部评估人——要被说服相信银行是健康的，而代理人——这家银行的管理层——则希望以最低成本——也就是最高收益——来做这项工作。这种关系是存在的，因为委托人没有时间、资源或技能来做管理层的工作。委托人只希望能确信代理人正准备按要求开展工作。这将是一系列信息的综合，包括代理人的行为轨迹记录，其运转机制的质量状况，使得不当管理尽量少发生的结构，为限制损失而进行管理和退出的能力和对可靠的第三方的看法。换句话说，所需的信息和上面我们所列的七点十分相似。
但是，本章不是从一开始就阐述几点建议，而是描述和评价目前所运用的且自1996年初以来一直使用的、最为人知的披露制度，又称为新西兰披露制度。在某些方面，新西兰确实是非比寻常。虽然该国拥有一个良性发展的金融体系，但它仍只是一个仅有17家注册银行——几乎所有这些银行都是外资所有的，人口不过380万的小国。因此我们认为在那些大国、在那些金融市场不发达的地区，特别是在那些有众多银行但其股票未得到公开定价或交易不够活跃的地方，有必要修改披露制度。
与加强信息披露相比，这些修改只是细节上的问题。在我们看来，新西兰的地位的独特性并非说明其披露制度不具有普遍适用性，而是对新西兰率先引入该制度的较容易的解释。
通常，在一个小国实施变革更容易。小型开放经济体经常受强大邻国的冲击，因此它必须拥有强健的体系。进一步说，比起其他国家来，由多数党政府操纵的单议会国家更容易通过新的彻底的立法。因此，它们更渴望建立完善的风险管理制度。
7.1新西兰的信息披露制度
对披露信息该详细到何种程度可能存在很多争论。新西兰已经确定了其认为必要的信息披露程度（见表7—1）。这些都在《银行监管手册》（RBNZ,1999）中详细列出，该手册在新西兰储备银行的网页www.rbnz.govt.nz［2］上向已注册银行提供。虽然要求只对半年度信息进行全面审计，但该手册还是选择了提供季度会计期信息。这一做法已经与美国的现行做法以及国际会计标准相一致。在此，国际会计标准是国际会计准则委员会（IASC）在几个过渡性提议中所提倡的。这些国际会计标准已经在向新西兰的做法逼近。（很明显，为了实施提议，人们必须力图以前瞻性的而非后视性的方式使之与标准相结合，不然这些提议很快就会过时。）
表7—1 新西兰的披露要求
| 损益表和资产负债表（包括一个5年的关键财务数据的摘要） 董事和他们的利益 资产质量和备付金 相对于银行的股权测算来说大的暴露（包括银行间暴露）的数量 相对于银行一级资本测算的关联方暴露 部门暴露 资本充足率，包括表外项目 市场风险暴露 信用评级（如果有的话） |
人们已经尽量将财务报告披露设计得与现代会计操作相匹配。根据1993年《公司法》、1993年《财务报告法》、1978年《证券法》和1983年《证券监管法》的条款（Mortlock，1996），对银行董事的处理被放到了与其他发行证券的公司董事同等的地位上。实际上，财务会计和审计实践相结合，是确保从外部证明财务报告披露满足股东和存款人（而储备银行是监管者）所要求的标准的核心部分。
虽然披露要求初看上去似乎很烦琐，但人们设计这些要求的目的无外乎是鼓励董事们有意识地承担落在他们肩上的职责。这些要求使董事们负有义务，也鼓励他们很好地了解银行的活动和银行可能面临的风险。特别地，这些要求鼓励董事们确保银行运行中的系统足以监测和管理风险。
在采取最后一步时，新西兰储备银行力图避免陷入较传统的监管体系，这些较传统的监管体系制定了一系列需要遵照执行的程序。人们很容易就可以查明银行是否真的将这些程序付诸实施，但对一个外部观察者而言，却很难查明银行遵照执行这些程序的好坏程度，很难查明已经付诸实践的那部分是否达到了最初所设定的目标。激励体系鼓励董事和经营者表里如一地履行义务，因为如果存在问题的话，他们是要负责任的。
为确保银行自身良好运作，财务报表应与银行所希望产生的季度信息保持一致。既然如此，那么与其他监管制度相比，这些报表应该会降低银行的遵从成本——尽管毫无疑问的是，实施新安排会产生转型成本。新西兰储备银行已经停止向银行收取监管费用，而由于直接控制的减少，现在银行已经增加了开展业务的自由。因此，监管成本的降低可能会在三个方面体现出来：监管者的成本降低了；银行的遵从成本可能降低了；可能还提高了效率。如果发生了危机的话，监管成本就不可能受到这么大的影响，但是，既然改革的目的是减少这样的危机发生的可能，那么这些成本的预期价值应该也会下降。
虽然事前银行就担心会增加成本，但自该制度建立以来，它们还没有报告有任何显著的成本增加。当前很多银行向公众披露的信息和以往银行私下披露给储备银行的信息十分相似。进一步说，证券委员会要求任何发行证券的机构，包括银行，在发行证券时提供详尽的年报——目前已对注册银行解除了这项义务。
这一体系是特别为独立董事充分发挥作用而设计的。（报告披露本身涵盖了相互冲突的利益关系。）这些董事将一种与业务管理不同的观念带入了银行。这些额外的、还可能是更客观的审查应有助于确保与控股的股东和关联方的交易不侵害在新西兰的银行的利益。独立董事将特别注意确保风险管理机制和内控是有效的，因为这些机制不是银行日常活动的一部分。
举例说，可以预料的是，董事会希望有一个由非执行董事担任主席的有效的审计委员会。 这些安排将鼓励银行任命这样的董事：他们不仅业务精通、声誉良好，而且能保证银行的管理具备必要的技能和经验。通过名誉惩罚和建立及早发现问题的制度，人们希望至少能对“孤注一掷”的策略有所防备（Kupiec and O Brien,1995）。这一担忧就是：违反了审慎标准的经理们采用了风险日增的策略，但没有受到严厉的惩罚。在新西兰的制度下，对试图掩盖和无视困难的惩罚可能比未在第一时间披露迫近的问题的惩罚要大得多。
我们在此所寻求的是监管者和注册银行间的“合约”，该合约的动机是银行以最小成本，在不超过监管者所能接受的最低限下，承担不审慎行为的风险。（这类似于向戴蒙德（Diamond,1984）所讨论的贷款者和借款者之间的最优合约之类转变的情况。在此，借款者在其无法向贷款者提供必要回报时面临着一系列非激励约束条件。）注册标准有助于甄别高风险，而报告披露所涵盖的风险范围有助于确保涵盖可识别的风险。风险管理是通过特定的最低标准与金钱和非金钱的打击措施的组合实现的。在此，所要求的标准很难以任何直接的数量方式表现出来。市场纪律可能比处以罚金或类似惩罚的威慑要有效得多。人们不可能对审慎的最低限进行合适的界定，也不可能精确地确定打击措施的适当水平。进一步说，监管者希望避免做出任何显示出激励机制不足的行为。新西兰储备银行的体系因此也没有被设计成能测试出充足性的体系，而是根据最好的国际监管标准，被设计成以低风险运行的体系。
7.1.1关键信息摘要
报表披露以两种形式公布。关键信息摘要（the Key Information Summary, KIS）被要求陈设在每个银行的分支机构中，并随需提供。（附录7.1中是KIS的一个例子。）正如其名称所示，它以一种普通客户可接触的方式摆放，包含了这些客户想要了解的核心信息，通常是以放在挂物架上的单张可折叠卡片的形式向客户提供（目前，这类信息可以在银行的网站上获得，也可通过新西兰储备银行的网站www.rbnz.govt.nz获得）。其内容包括：
●银行的信用评级（或对其没有信用评级的声明）。
●资本比率。
●风险暴露集中度的最高值、资产质量、股东担保（如果有的话）和盈利能力信息。
关键信息摘要主要是针对零售客户的。但是，事实上大多数人根本不看这个文件，用到的数据也很少。这是由几方面的原因造成的。这些文件不太容易读懂，它们用到的是财务报告的术语，因此很多人很难理解其内容。零售客户倾向于要么对这家银行的质量表示放心，要么对其他银行表示放心的做法。那些能够轻易读懂这些数据的客户也只会对更多的细节问题感兴趣。
因此，有关KIS的想法，虽然在原则上十分诱人，但在实践中并没有真正达到满足那些银行分支机构客户的需要这一目标。［3］虽然互联网极大地拓宽了信息的获取途径，但由新西兰储备银行提供的、试图解决有关风险的主要问题的其他信息文件也只获得相对较低的采纳率。结果，新西兰储备银行试图采取一条不同的途径，即通过向学校提供打包的资源，使之成为学校的主要课程的一部分的方式，以提高公众对金融和经济的认知力（RBNZ，1995a,1996）。［4］
7.1.2一般披露报告
另一种公布形式就是一般披露报告（the General Disclosure Statements, GDSs）。该报告主要是面对专业分析人员的，内容涵盖了上文所列的所有信息。
在表述方面，此类报告的展现形式在不同银行之间差异极大。关键信息摘要通常也就2~4页纸的长度，但一般披露报告则长得多（对截至于1997年2月或3月的为期六个月的运营活动，ANZ的报告长48页，BNZ的报告长66页，Countrywide的报告长41页，Westpac的报告长52页）。
作为对这一制度的说明，附录7.2收录了最近我们收到的德意志银行1999年6月一般披露报告（GDSs，p.61）的摘要。该附录显示了：
（1）财务报表的内容。
（2）在融资头寸的报表中展示的详细例子。
（3）一个现金流报表的例子。
（4）对会计政策的注释，包括对衍生品的估价和对市场风险的应对措施。
（5）关联方交易。
（6）对衍生品的风险管理政策和有关资产负债表表内和表外风险的报表。
（7）对公平价值和信用风险集中度的说明。
（8）市场风险管理和对市场风险的暴露（包括暴露的最高值）。
（9）董事的宣誓证词。
很多财务信息是相当传统的，而且由于不以比率形式提供暴露信息，这些信息没能向读者提供其本应该提供的有用信息。文件近四分之一的内容是解释性的，可能只有最后两项内容才是最有利害关系的。
新西兰所要求披露的暴露峰值不仅仅只是些季度平均值或期末值。它能最大限度地披露银行的风险管理状况。如果披露的内容不包括最大暴露值或其数目及性质的话，则报表披露的市场价值也明显会比较小。暴露峰值很有可能会超过当局制定的限度或银行自身事先确定的波动限额，但对报表披露来说，这根本就不是个问题，可以由有关银行负责向市场提供可信说法以解释超调情况。由梅斯（1997）展示的、一份有关新西兰国民银行（NBNZ）的披露文件说明了一次超过了新西兰储备银行规定的、对关联方的暴露上限的超调问题。新西兰国民银行解释说：这次暴露——对其母行的暴露——是由交易失败引起的。当这一消息公开披露时，市场上完全没有对之大加评论或做出任何大的反应。（还未等到下次披露日，监管者马上就注意到了这次超调。）如果一次超调是因为内部系统运作不当造成的，则银行不只是希望能纠正这个问题，而且也希望以令外界信服的方式解决这一问题。因此，披露过度风险绝不是让银行去承担它们不乐意承担的义务。
新西兰的情况说明，要尽可能将银行的经营活动纳入披露框架，而不仅仅是考虑传统的资产负债表反映出的问题。对一些银行而言，风险主要来源于市场活动，而在那些著名的案例中与衍生品相关的市场风险更值得关注。因此，有必要比传统会计更进一步，在报表披露时将表外风险和表内风险都包括进来。
在要求银行不单披露交易账簿的在险价值（VaR）而且还要披露资产负债的全部风险价值上，新西兰储备银行比《巴塞尔协议》走得更远（Harrison，1996；RBNZ，1999）。为了能够根据一个标准比较和评价银行，新西兰储备银行已经建立了计算风险的一个一般框架。（只要银行用自己的系统测算的值实质上不远低于采用新西兰储备银行的标准测算的值，那么银行就可以使用它们自己的系统来测量暴露值。）市场风险包括利率风险、汇率风险和股权风险。通过将利率风险分解为定向图、收益曲线和基点风险，巴塞尔的“标准模式”形成了评估的基础。季末和本季期间的风险峰值都必须加以披露。从1998年末起，这些市场风险都已经不得不与披露报告的其他内容一起接受外部审计了。
新西兰储备银行反对制定统一的风险数量限额。如果在所有正常环境下，采用这些限额来抑制风险，就应该将这些限额设得相当低，这就会阻止银行开展一些谨慎的业务；而如果只为抑制银行开展非谨慎业务活动就把这些限额普遍都设得较高的话，又会无形中鼓励银行为达到限额而拼命开展业务，这在某些情况下将使银行承担过度风险。由此，道德风险的问题再度重提，新西兰储备银行将这些比率限定在国际标准所允许的最低数值内。
类似地，新西兰储备银行不建议特定的内控机制。如果这样做的话，新西兰储备银行将再次面临双重危险：人们可能会认为这样的内控机制在所有的环境下都是够用的，从而使银行承担超出它们所愿意容忍的风险；人们也可能会认为这些内控机制是强制性的，贯彻这些机制将给某些不需要这些内控做法的银行带来不必要的成本。（7.3节包括一些在这一特定领域改善新西兰体系的建议。）
通过遵循这一在险价值方法，在一个以银行为基础的体系中，与未经调整的巴塞尔标准相比，新西兰监管体系应该能较好地调整到被报道的先进水平（参见Jackson et al.，1996）。这种以银行为基础的体系的精确性是“后验性的”。通过披露的方式，在银行达到任何特定的限度前，人们就可能会表达他们对资本充足率的关注。正如古德哈特（1995）所指出的， 8.000%的资本充足率和7.999%的资本充足率之间没有实质性的区别。引起关注的临界点应该是变化的，其中应该重视对银行整个业务的评价，同时也应该重视同一时期金融体系和整个经济体的情况（Benson and Kaufman,1994）。披露使人们能在任何时候以不同的强度关注一些问题。
在某种程度上，新西兰要求向公众披露的信息正是其他国家当局私下收集和不公开的信息。从别处引进披露制度的一种简单方式可能是，目前（或计划将要）向当局披露的所有信息应该向公众披露，因为很清楚，当局认为所有这些信息都会有助于公众了解某一特定机构的状况。但是，这一标准可能会过于具体，银行会认为其中某些信息过于敏感。
还有可能的是，在与银行讨论应该披露什么信息的问题时，当局会发现某些信息更多的是出于历史的原因而非从当前利益的角度采集的，因此能够以很小的损失放弃这部分信息。目前仍有银行向监管当局提供一些这样的信息，如详细的季度性国家风险信息，这些信息是为方便国际清算银行和国际货币基金组织进行国际统计和救助而采集的，因此没有必要直接表明披露这些信息的适当的详细程度。类似地，每日外汇交易信息是出于金融体系管理而非审慎监管的目的采集的，因此其内容也不应该受监管制度变动的影响。尽管如此，人们仍希望能够减轻银行的负担，使银行为内部管理目的而采集的信息可以向公众公布，而不必单独为公开披露去采集信息。
欧洲委员会也已在讨论金融工具披露的议题，其讨论的细节也比新西兰所要求的要多得多，这些细节内容和目前欧洲经济区的监管者所要求的十分相似。因此，假设在不远的将来会实现某种信息披露安排的话，在欧洲经济区国家中实行的披露制度至少应满足这些提议草案所提出的细节要求。人们预计在适当时候，可能会出现赞成类似的公开披露程度的欧盟倡议（但是可能是以年度而非季度的频率披露信息）。
以新西兰为例，由董事们所作的证词可能才是披露文件中最重要的单项内容。所有这些董事，包括非执行董事的签名，不仅表明该机构的财务信息是正确的，银行已经遵守资本充足率、风险暴露和报告的要求，而且他们还要对已被适当运用的必要的风险管理程序做出保证。（见附录7.2第9部分。）
7.1.3法律规定——职责
如果服从是准则，而且一般情况下，违反规定只是偶然行为而不是出于欺骗的目的，披露制度就只是预备着发挥作用而已。那么，从公众的角度来看，惩罚体系应具有威慑力或充分发挥惩处作用。对像银行这样的大机构来说，惩罚必须有很大的力度才能起作用。但是，如果在银行处于困境时，对这些银行使用惩罚措施的话，那么惩罚的后果实际上可能不是落在银行的管理层和股东身上，而是落在了贷款人和存款人身上。因此，很难让这些惩罚措施产生很大的效用。新西兰力图避免这个问题，因而采取了向那些签署了报告披露的单个董事收取罚金的方式。因此，监禁和承担无限民事责任都具有实实在在的影响，因为这样的惩罚用在了个人而非陷于困境的机构身上。如果未来的惩罚就是以促使银行董事们行为谨慎为目标，而且公众也相信未来的惩罚机制可以发挥这样的作用的话，那么这个体系可能会颇具功效。
当然，处罚不应该太严厉，以至于阻碍有名望的人担当银行董事。新西兰没有出现过这种情况。新西兰规定的处罚是：
●最高25 000新西兰元的罚款；
●最高3年的监禁期；
● 对投资者因根据银行所披露的包含错误或误导性的信息的财务报表，购买任何由银行发行的债务证券（包括银行存款）而发生的损失，承担无限的个人民事责任。
众所周知，在经济学中，实现福利最大化的体系是折衷的体系，而不是一个可以制止所有欺骗行为的体系（Acemoglu and Verdier,1998;Tirole,1996）。
处罚措施也需要不断改进。如果惟一有效的威慑手段是撤消作为银行的资格的话，那么，相应地，银行违反规定的行为就应该是剧烈和持久的。监管当局需要的不仅仅是能够最大限度地阻止违规行为，而且还需要阻止银行产生这样的心理，即认为一旦银行违反了规定，那么无论大错、小错都要受同样的处罚。总之，对建立市场范围的有效处罚和激励谨慎行为的最低标准，欧盟再也不像原来那样活跃了。
但是，一个可靠的法律框架的重要性包括的不仅仅是遵守管理规定这一内容。要使激励机制发挥作用，产权就必须明确。如果要对风险进行正确的评估的话，则不仅需要一个人们普遍接受的体系来对资产进行定价，而且还要明确抵押品的所有权。
7.1.4银行可以倒闭
也许激励结构的最重要部分是：使所有方都明白，即使管理良好，银行也可能倒闭，因为银行业务涉及风险承担的问题。而监管当局将允许那些偿付力不足的银行倒闭。如果明白了这一点，股东们就会清楚地认识到，如果银行倒闭的话，他们将是最先面对风险的人。因此，股东们就会努力确保所任命的董事是称职的，而银行披露的信息也足以使他们对所作出的决策满怀信心。客户、对手方和存款人（这些人在其他情况下得不到保障）渴望了解银行实力，董事和管理层自身也渴望能确保不会丢掉自己的工作。
不幸的是，监管当局不可能作出一个完全可信的、不救助破产银行的事前承诺，但是，可以建立一个增加承诺难度的体制，事前越是保证不再对困难银行进行救助，违反承诺的成本就越大。信誉自然来自于有信誉的行为。如果人们相信管理当局不会对银行进行救助，那么银行就会更谨慎地经营，银行的破产风险也就会随之降低，当局受救助压力的考验也就会越小。即使是在有很多小银行的小型市场中，考验当局决心的机会也可能会很少。如果小的困难银行倒闭了的话，这些银行要么不引起多少公众关注，要么更可能的是，通过达成自愿协议，这些银行很快就被一个或多个大一些的银行重组了。如果大一些的银行（这些银行在政治上和经济上都可能带来显著的影响）陷入困境，而银行内部又无法解决，那需要一定的时间来宣布倒闭或进行重组。
类似地，如果银行真的倒闭了，而没有得到救助，那将会提高监管当局未来的信誉。一部分欧洲经济区国家面临着一个历史性问题，那就是在上次危机中救助了银行体系。在这种情况下，更有必要设计一个在未来不可能像从前那样救助困难银行的更有效的体系。有些简单的结构方面的内容有助于达到这一目的：
●确保那些对解决危机负有责任的人不能直接获得公众资金；
●确保那些解决危机的人完全独立于拥有风险资金的人。
7.1.5处理系统风险的健全而有效的体系
使一个更加以市场为基础的银行监管体系成功运作的最后要求是：要有能解决困难的制度安排，这种制度安排可以使激励结构发挥作用。理论上说，解决一家要破产或者不能满足资本充足率要求或其他注册要求的银行的问题，且不需要对其股东进行救助，是完全可能的。柳克西拉（1998）认为，在是否可能在欧盟区域内不要股东协议这个问题上（这实际上可能排除了一种快速解决方案），［5］存在某些有疑问的地方。新西兰不存在这样的障碍，即“在一家实体公司中，在一般会议和该公司的董事会上，一个法定的经理拥有和可能执行所有成员的权力”（《储备银行法》，1989，第129节）。
法定经理还可以：
●开展业务（同上，第130节）；
●支付债权人和放弃债权（同上，第131节）；
●卖出银行（同上，第132节）；
●请求关闭银行（同上，第136节）。
通过遵循法定的管理路径，新西兰对解决过程和获取政府资金进行了清晰的分离。如果新西兰储备银行“认为这样做对金融体系的稳健性是必要的，那么新西兰储备银行也可以充当金融体系的最后贷款人”（同上，第31节）。对于给予这种贷款所需的条件和以何种条款给予贷款都没有解释。很清楚，如果银行相信能很容易就获得央行的最终贷款设施，或整个金融体系的稳健性承受不了任何潜在的大银行倒闭的威胁的话，央行救助行为将会削弱激励的作用。
新西兰制度的一个核心特征就是使产生对任何注册银行提供潜在担保的想法的可能性最小化。与大多数经合组织的国家不同，新西兰不存在任何存款人保护体系，即便是对零售存款也是如此。尽管如此，也不能消除这样的想法，即：虽然很多监管当局事先都告诫自己不要采取救助行动，但当一个主要的零售银行倒闭时，政府还是可能会采取适当的行动。无论银行规模大小，制度设计允许单个银行倒闭，并力图确保单个银行倒闭给整个金融体系带来的影响最小化。
区分流动性问题和偿付能力问题是很重要的。新西兰储备银行有能力提供必要的流动性，以维持大家对单个银行乃至整个金融体系的信心。提供流动性的做法防范了冲击给整个经济体以及单个银行带来的后果。银行在冲击中面临着存款挤兑，这会给银行流动性带来的负面效果，进而会扩展为一个牵扯面更广泛的问题。（提供流动性还可能阻止一些市场参与者通过垄断市场使其他市场参与者陷入困境。）但是，新西兰储备银行不会对那些破产或可能破产的银行提供流动性资金。相反，储备银行会建议财长将这些银行置于法定管理中。如果一家陷于困境的银行拒绝磋商、违反指令或以不利于金融体系稳健性的方式运作的话，储备银行也会提出同样的建议。
法定经理比清算人拥有更大的权力。在法律诉讼中存在一个延缓偿付期。经理可以中止所欠款项的支付并将其一家海外银行的分行转变为一家在当地注册的法人银行。法定经理受储备银行的支配。法定经理主要关心的是如何维持公众对金融体系运作及其稳健性的信心并避免给金融体系带来巨大损失。但是，相应地，人们也要求这些经理在保留头寸余额和维持债权人权益的等级的同时，能尽快解决困难。
人们希望，更一般的状况是银行没有发生危机而只是违反了有关资本充足率的要求。由此，新西兰储备银行实施了古德哈特所描述的作为“在资本侵蚀时预先保证的一系列反应”的做法（RBNZ，1995b,p.78）：
●如果一家银行的一级资本低于4%的风险加权暴露值或是全部资本低于8%的风险加权暴露值，这家银行必须提交一份至少将其资本恢复到储备银行所规定的最低额的计划，并以报告披露的形式尽快公布这一计划。
●这份计划必须包括：
在达到最低头寸前，不向其股东分红；
不使其对一关联方的暴露值增加到高于违规期间的水平。
●如果该银行的一级资本低于3%的信贷总额，暴露值不得增加到高于违规期间的暴露值水平。
●根据《储备银行法》第111节的条款，如果必要的话，储备银行可以通过“指导”银行的方式实施这一政策。
7.2新西兰体系的与众不同
第一，新西兰是一个只有17家注册银行的小国，除一家是只占很小的市场份额的本国银行外，其余都是外资银行（见表7—2）。因此，它能相对容易地监视金融体系和相对较好地了解所出现的问题。但是，有时人们争论说（Brash，1997），在某种程度上，新西兰是跟在其他国家更传统的监管制度后面转的，因为母国监管者通常要求银行集团——包括那些在新西兰的外国银行——提供整体经营报告。
表7—2 1999年9月30日的注册银行
| 注册银行 所有者 |
| (1)新西兰本地注册银行 ANZ银行集团（新西兰）有限公司 澳大利亚和新西兰银行集团有限公司 ASB银行有限公司 澳大利亚共同银行（75%） ASB共同信托（25%） 新西兰银行 国民澳大利亚银行有限公司 BNZ金融有限公司 国民澳大利亚银行有限公司 雷博银行新西兰有限公司 荷兰雷博银行 新西兰国民银行有限公司 劳埃德TSB集团 TSB银行有限公司 TSB共同信托 (2)海外注册银行 ABN AMRO 银行 NV AMP银行有限公司 东京三菱（澳大利亚）银行有限公司 巴黎国民银行S.A. 花旗银行N.A. 德意志银行 汇丰银行 曼谷银行 荷兰雷博银行 威斯特帕克银行公司 |
从某种程度上说，确实如此，因为如果母国的监管者工作不得力、允许母行掩藏机会，那么在新西兰的支行和新西兰分行也会掩藏这些机会。新西兰因此需要依赖母行所在国的充分监管。但是，在新西兰，监管当局的这种依赖只在相当有限的范围内得到了拓展。新西兰储备银行通常十分关注母国监管者对有关机构的状况和银行是否遵照母国监管者的要求的看法。
如果储备银行不依靠这些母国监管者的看法的话，储备银行就得自己作判断。
不过，新西兰体系的成功并不依赖于外部的监管，而是依赖于对注册、披露和危机管理的规定。
第二，如果很多新西兰注册银行在第三方市场上大量开展业务的话，情况可能会非常不同。在这样的情况下，储备银行实际上是在监管一家母行。考虑到大量的海外业务，储备银行可能会改变披露的内容。
第三，值得注意的是，新西兰的金融市场是高度发达的。有关金融机构及其经营者的信息是充分的。幸运的是，这儿没有腐败行为或可怀疑的行为。如果在一个国家，中央银行对想经营银行的人的素质心存疑虑，公众也缺乏信心，那么，一个更富教育意义的制度和一个更广泛的担保体系可能是合适的。公司法和会计标准的健全度、审计要求甚至是会计行业的诚实度，都将会影响建立在这些制度上的披露制度的效率——正像新闻界的自由和所有权会对披露制度的效率有影响一样。与很多类似的情况一样，这实际上是权衡不同制度的成本和收益问题，没有理由认为每个国家都会得到同样精确的结论。在银行体系大部分由国家所有的地方，披露可能没有这么大的意义，因为由国家提供的隐性担保是很大的。即便如此，稳健的披露制度将鼓励更好的风险管理行为。
第四，对银行部门的管制必须与对相关部门的管制相均衡。如果对银行的管制过于苛刻，则一些由银行承担的中介任务将会转移到受监管较少的部门。这一转移本身就会降低金融部门的整体稳定性，特别是银行部门的稳定性。在新西兰，整个金融管制体系已经在平行发展中了，当然，一些银行部门以外的措施仍有待完成。
最后，制度变换常会导致不确定性，即使一个以信息披露为基础的制度可能在长期内更为有效，但在金融体系十分脆弱时引进这样的制度仍会产生负面作用。
还有一点值得注意的是，虽然我们似乎十分强调系统风险，但这并不意味着新西兰就忽视了对投资人的保护问题。没有任何为存款人提供保护的公众或私人保险计划并不意味着存款人没有获得保障。该体系被设计成足以对银行谨慎管理提供强劲的激励的机制，因此，上述保险计划没有必要存在。实际上，有人认为，提供这样的计划本身就会削弱激励机制，增加失败的可能，从而，救助存款人的需求也会增加。
不是所有的国家都有信心运作这样的计划。小额存款人最终承担损失的影响将是政治性的，因为他们都是选民。正如古德哈特（1995，p.27）所指出的，从某种意义上讲，存款人和银行之间的合约不同于其他交易合约。在这个合约中，人们不能在付款之前验收货物。为了在今后更多样的条件下获得更多回报，存款人现在就得付钱。
在某些方面，正是存款保险待遇将新西兰和其他正在向着更好的信息披露制度迈进的经合组织的国家十分清晰地区别开来了。新西兰体系提供了一种存款保险制度的替代品，因为新西兰体系中的激励机制鼓励银行和存款人在第一时间采取更为谨慎的行动。
其他人（如，Diamond and Dyvbig, 1983）认为，向那些具有基本偿付能力但面临着信心危机的银行提供获得最后贷款人救助的便利，以应对这些银行的流动性问题，可以作为存款保险制度的替代方案。在此，人们希望这种便利的存在可以给公众提供必要的信心，从而延缓挤兑的发生。在政府支持的存款保险制度下，存款保险制度所支付的是课税所收回的。如果大家不动用这种便利的话，没有人会承担任何成本。（当然，在危机中区分流动性和清偿力存在几个操作性的问题，必须十分迅速地采取行动。决策的质量将依靠当时中央银行所能获取的信息的准确度。）
但是，可比照的经济体并非都有好的记录。很多经济体已经实行存款保险制度。虽然对那些很难获取有关银行风险信息资料的存款者——就是小额存款人——的关注的形式会变，但实行存款保险制度的国家可能会认为没有必要放弃存款保险。这绝不意味着只有在不存在存款保险制度时，才有必要采用披露制度。披露制度对董事、股东和未获保险的存款人的其他所有激励仍然有用，因为来自于竞争者的激励给银行带来了很大的困难——一旦动用了存款保险制度，它们将不得不捡起一些账单来满足分析家获取一些有价值的东西和舆论界获取故事的要求。
在选取一种适合的制度时，人们需要权衡其成本。繁琐的监管体制会给参与的银行带来沉重的遵从成本，在这一成本上还要加上监管者成本（像以前的新西兰那样，这些成本可以转嫁给银行）或通过更普遍的征税方式来融资（如，通过将中央银行盈余不返给纳税人的方式）。在这些成本上还要加上两种形式的效率损失。第一种效率损失源于需要为应对风险而保留剩余收益，第二种效率损失和向银行体系外寻求成本更高的融资方法有关。这些成本不仅是直接成本，而且还具有相当的灵活性。
整个体系安全性的提高与相应的成本增长相抵消。到目前为止，人们发觉这些风险降低了，而这些风险的降低将使借贷成本也降低。但是，最大的成本通常发生在银行倒闭时。幸运的是，由于极少发生这样的银行倒闭事件，所以也很难对这一成本规模进行清晰的评估。以损失的存款额或支付的保险费来计算，不考虑整个体系的信誉成本，这个成本超出了直接成本的范畴。在人们重新树立对金融体系的信心之前，还会发生更高的成本。对银行的保护越大，银行就越有动力使用其他的融资手段，这时，风险不是被降低了而是被转移了。
以新西兰为例，新的体系很明显降低了直接成本，效率可能提高了，因为银行能够对评估风险持一种更变通的观点。新西兰储备银行认为银行倒闭的风险也明显降低了。这很难通过这样或那样的方式得到证明。如果能判断出一个事件在另一种情况下不会发生的话，那么在后一种情况的体制下就能对银行是否倒闭作出清晰的判断。举例来说，监管者可能已经察觉到一个问题，或者披露制度可能使一家银行采取了改进措施，以避免某种危险的风险产生。这些未经记录的事件要么从原则上讲是不为人知的，要么实际上也未对外公布。但是，必须对新西兰的变革持赞成的态度，因为新西兰的情况表明金融体系不仅降低了风险，而且也减少了成本。到目前为止，这些变革对投资行为很有意义，同时也在一定程度上有利于经济增长以及静态的效率增长。
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