楼主: 鬼魅魍魉
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[政策热点] 城乡中国系列评论之二十七——1982年“城市土地国有”根本改变了城乡关系 [分享]

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一级伯乐勋章

鬼魅魍魉 在职认证  发表于 2012-10-30 09:19:36 |显示全部楼层
上期本栏破了一个多年未解之谜:为什么偏偏在文革极左结束之后的1982年,中国史无前例地确立了“城市土地国有”的宪法准则?谜底在于:国家大规模经济建设开展之际,如何分配土地资源——更准确地讲是如何配置某些位置上的土地资源——成为经济的一个焦点。其中,基础设施、工业、城市项目要占地,而身为土地之主的农民及其集体要叫价,是一个绕不开的尖锐问题。于是,“土地全盘国有”的立法主张抬头,只是顾虑“震动太大”,立法决策者才退而求其次,先把“城市土地国有”作为第一步,迈出去再说。

从1982年至今,满满30年过去了。当年的“顶层设计”,即从城市土地国有化过渡到全盘土地国有化,至今并没有实现。但是,仅仅“城市土地国有”这么一步,就根本改变了我国城乡关系,也重塑了中国城市化的制度和政策环境。成败得失,尽在其中,值得认真梳理。

本文的看法,由于“城市的土地属于国家所有”,至少有三个方面的权利边界随之发生变动。这些权利边界的变动,不能不影响国家行政权力运作的方向,也不能不影响资源配置,收入分配、以及经济社会的基本秩序。

首先变更的,是国家权力与国民财产的权利边界。事实很清楚,直到1982年,我国城市里还存在民间的私有土地。对这些国民的私人财产,国家是不是可以用行政权力加以剥夺或实施“国有化”呢?过去对这个重大问题的回答,是经典的社会主义改造理论:对剥削者的私人财产,可剥夺,因为那是“剥夺剥夺者”。但是对劳动人民的私人财产,就绝没有剥夺的理由。后者也是“私”,但要区别处置。属于生产资料的,可以引向“合作经济”——以劳动者私产为基础的一种公产,但不能无端端地国有化。属于生活资料的,那就继续私有好了,因为把一切生活资料全部国有,从来就不是科学社会主义的理论和纲领。

可是,“城市的土地属于国家所有”,却把原先城市里并不属于剥削阶级、而属于劳动者自用的那一点私有土地,也一古脑儿地“国有化”了。这里,生产资料与生活资料的划分消失了,剥削与非剥削的区分消失了,自用消费与出租经营的差别也消失了。自此,行政权力可以长驱直入,直接将国民私产国有化,其行为的根据,也超越了过去的经典划下的杠杠。这当然是在社会主义改造之后,又一次变更了国家权力与国民财产之间的边界,影响极其深远。

其实,1982年宪法修正草案向全民公开征求意见时,对国家权力范围的此次变更,是有不同意见的。也是许崇德先生的《中华人民共和国宪法史》,记录了当时的一些意见反馈。“不少群众对宪法修改草案关于宅基地所有权的规定提出不同意见”,如“北京王永泉等提出:‘宅基地是属于个人的,不应归国家或集体所有。尤其是土改以前属于贫农的宅基地,是祖祖辈辈传下来的,宪法应给予保护’”。(第450页)。虽然这些意见被公开引用得不多(更详尽的应该在那次修宪的档案之中),但加上前文引用过的修宪委员如杨尚昆、杨秀峰、江华等人所持保留态度,至少说明国家权力在土地方面的扩张,并不是风平浪静,完全没有反应的。

当然,主流意见还是针对国家用地与农民的“扯皮”,同时兼顾全部土地国有化的“震动”,先把城市土地“国有化”了再说。历经讨论的宪法修正案也经全国人大高票通过,成为新时期的根本大法。从此,“城市土地属于国家”就成为统领其他相关法律和政策的宪法准则,也在未来展开的城市化中发挥着基础的作用。

客观地看,城市土地的另外一个特点,才使得新土地法则的通过与实施不显得那样惊天动地。这就是城市土地之上,建有大量房产。这是城市的特点引起的。讲过的,城市由密度来定义,大量人口和其他资源在空间上集聚,就是城市。所以,1956年中央书记处二局报告所讲“一律收归国家”的,只是“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”。按一般的理解,这些地产不过是城市里的空地或可供公用的街基地,私人占有的数量本来不大。真正量大的,还是上盖了私宅的私人土地。

等到文革风暴来临,“没收归公”的范围扩大,有文件重新定义“街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”时,已经是天下大乱的非常时期了。文革结束,落实干部、华侨、知识分子政策,开始的时候是连房带地,一并还给原业主的。但是1982年宪法通过之后,“城市的土地属于国家所有”,落实房屋政策就“只还房、不还地”了。

这就带来一个对日后影响深远的变化——“房地分离”。本来在物理上,房、地天然一体,在土地上只要建了房,那房就离不开地,地也离不开房。把房子拆了只剩下土地不是不可以,但那只是一幅“净地”,再也不算房地产就是了。全世界城市都叫房地产,就是唯房地一体才算个“物业”。但是我国1982年宪法之后的法律安排,却搞成了一个“房、地二元”格局。私人房屋还有法律地位,因为新中国成立之后从共同纲领以降,所有宪法修订一以贯之地“保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产”。但城市私房底下的那幅土地,从1982年修宪后却“属于国家所有”。如此私人的房,国家的地,会不会有问题呢?

当时一般的理解,房地总是不可分的,所以只要宪法保护居民的房屋私有,那么私房所占的那幅土地,在事实上也只能归房主使用;一旦发生房屋转让,那么“地随房走”,相应的土地也就转到下家。以这么个常识看问题,“城市土地国有”对于私宅不过是名义上的,实际的权利,还是服从房地一体的私人业主。

但是也可以有另外一种理解:既然土地是国家的,就要服从国家意志和需要来使用。在国有土地上的房屋,那就得与在私有土地上的房屋有所不同,国家不用时可以给私人用,但国家一旦需要,那私人就要服从。转让之际,也是“房随地走”,地主的意志要支配房主的意愿。

哪个解释对?不重要。重要的是,财产关系不是学术问题,可以公说公有理、婆说婆有理,以百花齐放来促进繁荣。财产关系涉及当期行为与对未来的预期,以权利边界清楚为上,否则何论“止纷定争”?但是,中国式的“房地分离”,却留下一个太大的权利模糊空间。正如日后的实践所显现的,利益巨大又权利边界模糊,势必引发角力式的博弈:当行政权力膨胀的时候,“国有土地上的房屋拆迁”长驱直入、一日千里;但是等到民权意识张扬,同样的“国有土地”又落为一纸空文。原来,“房地分离”支持着各种诉求,端看参与争夺的各方力量对比的消长。这当然刺激纠纷、引发争抢,时不时给文明的城市化打上野蛮的印记。

“城市土地国有化”引发最大的挑战,还是国家与农民的关系。新准则带来一个新逻辑:只要城市边界扩大了,土地国有化的规模也就得以扩张。这涉及另一个大题目,我们下周再谈吧。

文章来源:本文为《经济观察报》城乡中国系列专栏。作者:周其仁,北京大学国家发展研究院。
关键词:城市土地 根本改变 学国家发展研究院 国家发展研究院 中华人民共和国 关系 中国

雅,正也,意指合乎规范,天灾面前,唯正确、有序、规范应对,方能化危为安。
安,心定也,天灾乱人,人定顺天,从容之人,方能做坚强之事。
jacksonsq 发表于 2012-10-30 09:22:50 |显示全部楼层
实际上就是把私有财产充公。
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上岛咖啡~~~~ 学生认证  发表于 2012-10-31 22:14:23 |显示全部楼层
看的似是非懂的
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river2537 发表于 2013-1-30 12:08:00 |显示全部楼层
不管怎样,斑竹的帖子还是要顶的~
人=吃饭+睡觉+上班+玩
猪=吃饭+睡觉
代入:人=猪+上班+玩
即:人-玩=猪+上班
结论:不懂玩的人=会上班的猪
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emseu142071 发表于 2014-2-16 12:39:09 |显示全部楼层
建议看一下温铁军老师的八次危机
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