“预算国家”是与“税收国家”相联系的一个概念。
“税收国家”是熊彼特提出的概念。税收自古便有,但有税收的国家不一定是税收国家。熊彼特区分了两类国家:“领地国家”(domain state)与“税收国家”(tax state)。前者是封建主义的产物:在封建制度下,国王的税收有两个来源,一部分来自国王自己的领地,一部分来自诸侯的进贡;国王则无权直接对诸侯领地进行征税。后者的特征是中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力。
“预算国家”是香港中文大学王绍光教授提出的概念,指拥有现代预算制度的国家。现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。遵循现代预算原则的国家,必然具备两个显著的标志。第一是财政统一,政府的收支最后统到一本账里,而不是有两本账、三本账,这样才能确保预算是全面的、统一的、准确的、严密的、有时效的。第二是预算监督,代议机构能监督政府的财政收支,确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。只有“税收国家”才可能变为“预算国家”。但税收国家只是预算国家的必要条件,不是充分条件。从税收国家到预算国家,是一个漫长的演化过程。有三种向预算国家转型的可能途径。第一是先有财政统一,后有预算监督;第二是财政统一和预算监督交替推进;第三是先有预算监督,后有财政统一。历史上,法国、英国、美国正好分别走上了这三条路。
从形式上看,中国是一个预算国家。但王绍光认为,中国目前正处于从税收国家向预算国家转型的进程之中。也许交替推进或齐头并进应该成为中国转向预算国家的模式。