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| 农地制度改革的一种选择－－新型永佃权制的思考 |
| [摘要]本文对农地制度改革的一种选择－－新型永佃权制进行了分析。从创设新型永佃权的现实基础及可行性、积极意义、制度的设计方案和可能产生的弊端及对策控制四个方面对新型永佃权进行了探讨和思考，认为新型永佃权制是农地制度改革的一种选择。 “永佃权（Emphyteusis）”概念来自于希腊语，是一项他物权，是用支付租金的办法长期永久地使用、收益、处分他人不动产的权利。永佃权制度使佃户拥有长久使用土地的权利，不仅有利于土地的开发、利用，而且激发了永佃权人的生产积极性，较大地促进了生产力的发展。用新型永佃权改造现行的农村土地承包经营权，具有较大的现实意义，是农地制度改革的一种选择（毛瑞兆等，2006）。一、创设新型永佃权的现实基础及可行性 新型永佃权是在承包经营权基础上发展起来的一项新权利，它在我国有着现实基础及可行性。 （一）政策基础 我国《土地管理法》规定：土地归全民所有或集体所有。而国家和集体不能直接利用土地，必须通过农民来实现土地价值及增值，所以在坚持土地公有制前提下，在国家所有的土地上设立科学的用益物权－－新型永佃权是一种较好的选择。1993年，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提倡承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；十五届三中全会通过的决议中提出土地承包关系“三十年不变”、“三十年以后也没有必要再变”，为土地新型永佃权化奠定了坚实的政策基础。 （二）现实需要 1.土地资源优化配置的需要。土地资源的优化配置需要土地承包经营权“永佃权化”。土地权利的期限、广度和确定性是影响农民是否对土地进行长期投资的关键因素。党的十五届三中全会通过的决定明确指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。稳定土地承包关系，才能引导农民珍惜土地，增加投入，增肥地力，逐步提高产出率；才能解除农民的后顾之忧，保持农村稳定。”土地承包经营权“永佃权化”后，可使农民增加对土地长期投入，还将有利于土地承包权商品化，促进土地流转市场的形成，实现土地资源的优化配置。 2.符合农民意愿。农民希望获得稳定的产权。尽管近年来出现大量农村劳动力转移，但农民对土地的依赖性仍较强，他们迫切需要来自产权的支持以保护自己的土地权益，同时也需要良好的预期为农业进行长远投资。 （三）与土地承包经营权天然的相似性 （1）从特征上看，二者都是存在于他人土地上的用益权，均以耕种或畜牧为基础，均因支付佃租（粮食上交任务）而成立。（2）从内容上看，永佃权人的权利有占有、使用、收益、处分权等，包含了我国土地承包人的权利；永佃权人和土地承包人的义务均包括支付租金、维持地力、恢复土地原状等义务。 家庭联产承包责任制尽管仍有缺陷，但其推行20多年来给广大农民带来了实实在在的好处，因而与此有较大相似性的新型永佃权制度将易为广大农民所接受。 （四）变革成本小 按现有人口平分或按第二轮土地承包的格局，直接在农民承包的土地上设立永佃权，就是把现在承诺给农民的30年土地使用权改为永久性，并给予土地处分权即可。同时考虑一些地区在实行“增人不增地、减人不减地”办法的这几年中出现的土地占有不均衡状态，采取一些相对比较公平的措施进行局部调整。 二、创设新型永佃权的积极意义 创设新型永佃权将是解决目前一系列农村发展问题的有效途径，不仅对稳定农民预期，提高农民生产积极性有很大促进；也会对其他方面如制约公共权力、遏制腐败等有明显影响。 （一）有利于稳定农民长远预期，进一步刺激发展农业生产 赋予农民新型永佃权不仅提高农民生产积极性，也是目前能够做的对农民预期的最大稳定和权利的最大程度保护（赵立秋，2006）。 新型永佃权能直接刺激劳动效率和生产效率的提高，土地也逐渐被看作是一项可投资的财产资本。农民一旦拥有了土地的长期使用权与收益权，对其土地上劳动的收益就有长远预期，就会既注重短期收益又兼顾长远利益，既重用地又重养地。所以，赋予农民新型永佃权后，会提高他们进行农业生产和创新的积极性，也会加大对土地的科技和资本投入，并以长远利益为着眼点，对土地采取保护措施，保证土地的可持续利用，不至于因短期利益而对土地进行掠夺性耕种。 （二）有利于保护农民合法权益，遏制权力腐败 新型永佃权相比于原来债权性质的承包经营权，可得到法律上更有效的保护，它将是对来自公共权力侵犯的有效对抗。农民获得土地新型永佃权后，村集体领导便失去了以各种借口干扰农民行使土地权利的基础，可有效消除村干部在原来土地承包、分配过程中的腐败。 （三）有利于加速农村发展 实现效率与公平的结合 农民获得土地新型永佃权后，便可向银行做抵押以获得贷款、用作投资，彻底改革当前农村金融信贷服务的缺乏状况，加速农村的资金融通，解决农村发展的资金瓶颈，为农村发展提供更好的环境。农民通过对土地的占有，相当于凭空拥有了一份原始积累，可在我国的不断发展中合理分得发展的利益，也是我们改革寻求的公平化目标的实质体现，是效率与公平的有机结合。 （四）有利于实现土地资源和人力资源的双重优化配置 市场经济配置土地资源的一个极为重要的前提就是土地资源必须能够流动。农民获得土地新型永佃权后，拥有了对土地的合法处分权，更加有利于实现土地资源的市场化配置。 通过市场的自动调节，土地资源会流向利用效率高的人手中，实现土地的适度规模经营，提高土地的利用率和生产率。不擅长种地的人将逐步让出其土地的使用权并获得现金，从事别的职业，实现从农业到其他行业的转移，从而实现人力资源和土地资源的双重优化配置。 （五）有利于农民脱离土地的束缚，加速我国的城市化和工业化进程 城市化和工业化是现代化最明显的标记，我国要实现现代化就要加速城市化和工业化进程。土地新型永佃权有助于城市化和工业化的进程。无地耕种的农民除非比有地耕种的农民对土地的利用效率更高，他们一般无法替代或排挤有地耕种的农民，而是转向城市寻找非农就业机会。这就为工业提供大量低成本的劳动力，有力地促进了工业化和城市化的进程，也减少了人口对土地的压力。 实行新型永佃权制度后，我国农村经济社会现状也将有很大的改观，农民在更加完善的产权保护和激励下，将加大农业生产中的劳动投入和其他资源投入，提高农产品产量，并进而增加收入，也将给整个农村社会带来巨大的外溢效应，有利于加快城市化进程。 三、新型永佃权制度的设计方案 （一）主体 新型永佃权的主体应是一切农业经营者，在当前土地仍为农民安家立业之本的情况下可适当限制。 （二）客体 新型永佃权的客体是国家所有的一切农业用地，如耕地、林地、草地、养殖水面等。 （三）期限及用途 新型永佃权应为无期限的权利，且只限于农业用途，禁止当事人改变用途。 （四）取得 新型永佃权的取得应分原始取得（以永佃权合同取得，称为初始永佃权）和继受取得（继承、依法转让得到等），并作物权登记。 （五）内容。 （1）如果农民要放弃对土地的初始永佃权，只能将这种永佃权出售给国家（可由省级政府代理）。抛荒土地三年以上者可视为自动放弃初始永佃权，土地由国家无偿收回（白永秀等，2005）。 （2）已获得稳定非农收入的农民将土地初始永佃权出售给国家时，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立帐户，将应付给农民的款项直接转入所建立的社会保障帐户。 （3）国家将收回永佃权的土地通过土地整理后，再将永佃权出售给农民或其他经济主体，出售土地永佃权时可根据各地的不同情况设置上下限（设置上限的目的是防止土地过分集中，设置下限的目的是为了实现适度规模经营）。 （4）从国家购得的永佃权可称为二级永佃权，建立土地二级永佃权的流转市场，允许土地二级永佃权的自由买卖，实现土地资源的市场配置。但设置农户拥有土地的上限，这一上限可随城市化水平的提高而逐步提高。 （5）新型永佃权人有支付佃租的义务，不得改变土地用途，在转让土地二级永佃权时，应保证受让人为愿意从事农业生产的单位或个人。 （6）消失。新型永佃权消失的法律事实有：新型永佃权人抛弃，弃耕达一定期限，随意改变土地用途或未依约支付佃租达一定期限，转让；国家征用等。 四、新型永佃权可能产生的弊端及控制 （一）土地的社会保障功能问题 一些学者认为，在当前我国社会保障制度还不可能覆盖农村9亿人口，而且短期内也不可能解决大量农民进入城市就业问题的情况下，土地的分配已经超越了目前的生产功能，负有给9亿农民提供最基本社会保障和就业的“福利化分配”功能，因此绝对不能使土地自由流通，因为这样可能会使一部分人失去生存保障（李敏飞，2006）。 对此，我们可对新型永佃权进行一些附加设计，以应付某些地区可能出现的情况。针对新型二级永佃权将产生的土地流转，我们可借鉴“两田制”的分割法，把每个人的土地分成两部分：一部分叫口粮田，不能卖掉，可以出租；另一部分叫投资田，完全用于投资目的，可完全充分流动，也就是新型二级永佃权可转移、也可买卖。该做法既可控制土地的流动速度，保证不会因土地流动过快而使一些农民完全失去土地成为流民；也可保证农民生存不会出现问题，完全可保障他们最基本的生活条件。还可从法律上强制那些未进入城市经济系统（特别是城市社会保障系统）的农户必须拥有一定面积的口粮田，并不得通过土地市场交易让渡给大农户。 （二）对工业化、城市化的制约问题 有些学者认为，当前是我国加速城市化和工业化的关键时期，不管是城市扩张还是投资建厂，都需要大量的土地，而且当前我国吸引的外资企业中有一大部分是因为我国地租较低且便于获得而来投资的，万一给予农民土地处分权后，农民获得了谈判的主体地位，土地征用将变得困难，可能会影响到我国城市化和工业化速度（刘云生，2006）。 对此观点，我们可对农民土地的新型永佃权进行一定的限制，新型永佃权并不能排斥国家基于公共利益对土地的征用。可以立法规定对确实是出于重大公共利益的土地征用，国家有最终的定价权，但价格仍然要以市场价格为基础，并确保得到公平的评估。 |
（农业经济问题，菏泽学院资源与环境系，李敏） |
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