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农田水利政策的发展现状及趋势
摘要：农业是国民经济的基础，农田水利是农业基础设施的主体和中心环节。文章介绍了农田水利政策的涵义和发展现状，介绍了在农田水利政策的发展过程中，产生的问题和相应的解决措施，并由此调整和预测了政策的发展趋势。
关键词：农田水利政策；现状；问题；趋势
农田水利是农业的命脉，是农业发展的物质基础，是农村经济、农村社会发展的重要基础设施。我国的农业基础还很脆弱，抗御自然灾害的能力不强，是制约农村经济发展和农民增收的重要因素。因此国家要从战略和全局的高度，充分认识农田水利基本建设的重要性和紧迫性，把农田水利基本建设作为经济结构战略性调整的基础工程来抓。政策上加强对农业生产有效的扶持，进而引导基层政权组织和农民进一步探索，开展有效的农田水利建设，从而最终促进我国农业综合能力的提升，农村社会的稳定。
1 农田水利政策的内容1.1 我国农田水利政策简介1.1.1 政策内容及含义2005年《关于建立农田水利建设新机制的意见》进一步改革和完善农田水利建设的政策体系、投入方式及组织形式。确立了今后农田水利建设的坚持政府支持、民办公助，坚持民主决策、群众自愿，坚持规划先行、注重实效，坚持深化改革、创新体制四项主导原则。建立了以政府资金为引导的多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型设施产权制度改革。
《辞海》对农田水利作如下解释：“为农业生产服务的水利事业，基本任务是通过各项水利技术措施，改造对农业生产不利的自然条件，合理充分地利用降雨、地表水和地下水，以调节农田土壤水分状况，保证作物稳产高产；调节区域水情，防治洪、涝、旱碱等自然灾害，保证农业生产全面丰收。”
农田水利建设就是通过兴修为农田服务的水利设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，建设旱涝保收、高产稳产的基本农田。基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。
1.1.2 农田水利建设的意义确保农民增收。农田水利建设，是我国在面对大范围、长时间持续旱涝灾害时，能有效减少灾害对农业生产造成的损失，提高我国农业生产抗御旱涝灾害的能力，保障粮食产量，为增加农民效益和农民收入做了重大的贡献。同时，农田水利基础设施的建设，有利于改善农业的生产条件，真正促进我国农业的发展。
保障粮食安全。我国的农业是灌溉农业，粮食生产对农田水利的依存度高。农田水利基础设施的建设，能有效缓解我国粮食生产面临的水资源严重短缺的形势，减少因旱涝导致的粮食损失，在确保粮食生产数量的基础上提高粮食的质量，保障我国的粮食安全。
维护社会稳定。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展的更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业额基础，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化，只有加强农业基础，开拓农村市场，才能支持国民经济的快速增长，只有加强农业基础地位，促进农业发展，农民富裕，农村稳定，才能保持整个社会的长期稳定。
1.2 农田水利政策的发展农业是国民经济的基础，农田水利是农业基础设施的主体和中心环节。新中国建立以来，农田水利就引起了国家的关注。
1950年，农业部召开农田水利工作会议，指出“要广泛发动群众，大力恢复兴修和整理农田水利工程，有计划有重点的运用国家投资、贷款、大力组织群众资金和吸收私人资本投入农田水利事业，帮助改善原有管理机构，加强灌溉管理，逐步达到合理使用，并建立健全各项制度。”1981年国家农委批转水利部《关于全国加强农田水利责任制的报告》中要求“在农田水利管理上根据工程类别、规模和基层管理体制的不同，实行综合承包、单项承包、定户定人承包等不同形式的责任制，在建设上，实行合同制、承包制等办法”。1996年，国务院颁布《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，《通知》规定“要依法积极引导、鼓励农民群众集资投劳兴建小型水利工程；鼓励单位和个人按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁受益”的原则采取独资、合资、股份合作等多种形式，建设农田水利设施。2003年，水利部颁发《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，进一步明确了对农村小型水利工程进行市场化改革的目标、原则和程序，希望通过明晰小型水利工程的所有权，进一步转换运行机制，吸引社会力量投资经营小型水利工程，以弥补基层政府对农田水利建设投人的不足。
从2004年到2014年中央连续出台了11个与农业相关的一号文件，都提出要把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的一件大事来抓，并加大对农田水利建设的投入。尤其是2011年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》强调了最严格水资源管理制度，确定了把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，包括健全农田水利建设新机制，确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，健全基层水利服务机构，强化农田水利建设公益性职能，推进农业水价综合改革。2013年中央一号文件提出“加快大中型灌区配套改造、灌排泵站更新改造、中小河流治理，扩大小型农田水利重点县覆盖范围，大力发展高效节水灌溉，加大雨水集蓄利用、堰塘整治等工程建设力度，提高防汛抗旱减灾能力。加大财政对小型水库建设和除险加固支持力度。及时足额计提并管好用好从土地出让收益中提取的农田水利建设资金。”2014年中央一号文件提出要完善农田水利建设管护机制。
2 农田水利政策的发展现状2.1 政策发展的现状2014年中央一号文件提出开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，落实小型水利工程管护主体、责任和经费。通过以奖代补、先建后补等方式，探索农田水利基本建设新机制。深入推进农业水价综合改革。加大各级政府水利建设投入，落实和完善土地出让收益计提农田水利资金政策，提高水资源费征收标准、加大征收力度。
2.2 政策在发展过程中的问题2.2.1 农田水利建设投入不足国家对水利建设投资的总额虽然在增加，但水利建设占全国基建投资总额的比例是下降的。2009年增加到近五十亿元，但与水田专家测算全国农田水利建设每年需要千亿元以上资金相比，相差甚远，从而导致水利建设欠账太多。按当前投资强度，要完成大中型灌区骨干工程改造规划任务，至少需要30年。大中型骨干工程的改造尚且如此，对于“最后一公里”的小型工程而言则更是紧张。而且，中央财政资金的投入，由于层层转拨，中间环节的增加也使得建设资金无法落实到位，再加上涉农部门缺乏有效沟通，涉农资金的投入缺乏统一协调，资金使用效率不高。总之，可以看出我国的农田水利资金投入政策不能适应新形势。
2.2.2 管理制度与体制不健全集体产权的水利工程因集体缺位，使产权不明晰，维修养护责任和经费投入主体界定不清；缺乏专门农田水利管理与科技队伍，管理技术水平和管理手段落后，管理与经营模式粗放，对农田水利适应气候变化重视不够，制约着农田水利的可持续发展；农户参与的农业水资源管理积极性不高，缺乏公众支持，难以提高灌溉用水效率。农田水利建设缺乏规划，管理混乱。虽然中央加大了对大中型水利工程的投人力度，一大批农田水利骨干工程得到更新改造，甚至使大中小型水利设施的作用相互抵消。最后，农村社会的不断解体，水利工程单位与个体化农户之间的用水关系正由于失去中间纽带而趋于断裂，水利设施长期得不到有效维护，已有的水利系统趋于瓦解。
2.2.3 科技创新及技术推广欠缺在科技创新激励政策上，农田水利工程科技含量低，科技支撑体系薄弱。灌区渠系与灌溉技术规划设计不合理，没有综合考虑各种气候变化因素；节水灌溉技术与节水灌溉制度落后，致使灌溉水利用系数、水分生产率和灌溉保证率普遍较低。目前全国灌溉水平均利用率只有0.46，远低于发达国家0.7~0.8的水平，水资源浪费严重。另外还存在着边利用边污染的情况，加剧了水资源的短缺，不适应水资源节水型社会的要求。
3 农田水利政策的发展趋势3.1 政策的发展趋势新中国成立后，由于政治形势、经济任务、社会环境的不同及国家与乡村社会关系的变化，农田水利政策经历了农业生产取向、农民负担取向、市场化与自治化取向的变化，使农田水利事业交错发展与曲折发展。2011年中央一号文件《共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。该项决定从战略和全局高度出发，将农田水利建设提升到国家粮食安全的战略高度。这是对近三十年来我国农田水利政策的深刻反思，是我国农田水利政策的一个重大转折。当前“确保国家粮食安全，最大的制约因素是水，最薄弱的环节是农田水利，特别是近年来频繁发生的严重干旱，充分说明农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤”。
3.2 2政策建议加强农田水利建设、搞好农业综合开发，是提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村的重要举措，按照可持续发展战略和科学发展观的要求加强农田水利建设从一下几方面采取措施：
3.2.1 加大资金投入建立健全以公共财政为主的农田水利多元化投入保障机制，进一步突出重点，优化结构，增加规模，保证农田水利各项重点工程建设的资金需求，加快工程建设步伐。在加大政府投入力度的同时，政府应该积极建立良好的制度激励机制，通过利益诱导，运用市场机制拓宽资金渠道，吸引更多的农民、企业或社团参与到水利设施建设中来。认真贯彻落实“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”政策原则，制定相应的法规、政策，保证农村集体将一定比例的积累资金用于农田水利的投入，广泛鼓励、吸纳社会资金办水利，努力促进投资主体多元化，确保实力事业持续快速健康发展。积极探索建立各类农田水利建设资金安排统筹协调机制，从源头上加强政策衔接和沟通协商。支持地方以县级农田水利建设规划为依据，加大资金整合力度，提高资金使用效率。
3.2.2 强化农田水利管理落实地方政府特别是基层政府在农田水利建设和管理中的责任，加强农户用水全过程参与，着力提高农民组织化程度、工程管护意识和能力，保障农田水利设施持续发挥效益。继续推进农业水价综合改革，按照既促进节约用水、又不增加农民水费支出、还能保障灌排工程良性运行的原则，发挥好水价的调节作用，实现节约用水和粮食增产、农民增收的统一。全面增强农田水利资金使用监督管理，重点加强对资金规模大、涉及范围广、与民生密切相关的农田水利建设资金监管。切实加快预算执行进度，确保资金使用及时、均衡、有效、安全。要加强基层水利服务体系建设，大力扶持农民用水合作组织和抗旱服务队、防汛机动抢险队、灌溉试验站等专业服务组织建设，积极推进小型农田水利工程产权制度改革，全面落实农田灌排工程运行管理费用财政补助政策，加快建立农田水利建设新机制。
3.2.3 完善农田水利科技研究与科技推广政策为适应气候变化的需要，农田水利发展的重点是依靠技术进步，用新的技术、新的装备提高能效，建立节水型农业。首先要加强减缓和适应气候变化影响的农田水利技术开发与研究。目前，世界灌溉排水技术已以有了一个大的发展，我国要低得多。因此要不断完善、创新与农田节水模式。确保包括灌溉技术、雨水集蓄和农艺技术等在内的农业节水体系的实施，注重提高输配水技术、田间节水灌溉技术水平，增强技术的配弹性和集成性。推广先进节水工艺、技术、设备和产品，改善节水农业设施装备条件。推进渠道防渗、逛到输水和田间节水工程建设，进一步研究推广更经济、使用的节水栽培技术。其次，强力推进技术推广。加大政策推广力度，配备懂农田节水技术的基层服务人员，建立技术服务责任制，开展技术宣传与培训，制定地方节水生产技术体系和技术规程，推广农田节水、施肥、耕作、种植模式、农机具配套等方面的技术，完善农田水利科技推广体系，并配套各种激励政策与措施促进先进技术的推广应用，以不断提高农业生产对气候变化不利影响的抵御能力。再次，加强农户应对气候变化的能力建设，开展广泛的宣传教育，提高公众对气候变化影响的认识，提高供水能力和用水效率，大力推进节水型社会的建设。
4 总结农田水利是粮食生产和农村经济稳定发展的基础，是地域自然风险、增强防灾减灾的硬件基础，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的基础性、公益性和战略性。农田水利建设不仅关系到农业的和持续发展和国家粮食安全，而且关系到一个地区经济社会的可持续发展。所以坚强农田水利工程建设，改善农业基础设施是现代农业的重要物质条件，是新形势下推动农村改革发展对水利工作提出的新要求，是为建设社会主义新农村和建设节水型社会、实现项目区的经济可持续发展、增加农民收入和社会和谐稳定提供强有力的保障。农田水利建设任重道远。
参考文献
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