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2014年12月09日 14:25 羊城晚报
昨日新华社披露福彩资金管理内幕，引人深思。福利彩票和体育彩票是我国两大类彩票，按照国家的相关法律法规，彩票销售额的15%可用作发行费用，35%用作公益金，50%留作奖金。
据统计，20多年以来，我国上述两类彩票的发行规模已经高达1.7万亿元，筹措的公益金方面，福彩达3100亿元，体彩则达2000亿元，按照现行规定，公益金一半上交中央财政，一半留在地方。按此计算，留在地方的公益金超过2500亿元，姑且勿论剩下的2500亿元是否真正上交中央财政，单这千亿计的彩票公益金的去向就已经够吸引公众的眼球。
按照规定，上交给中央财政的2500亿元，必须按照既定的比例分配至社保基金、专项公益金、民政部和国家体育总局；留在地方的2500亿元，也需要按规定用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”五类公益事业。
然而，从各级审计部门发布的报告看，动用彩票公益金建ZF大楼，挪用于补充机关经费，支付公务员工资，甚至大量公益金沉淀在账上的情形屡见不鲜。我们要追问的是，造成上述两类彩票所形成的公益金乱象的根本原因是什么？我们认为，这与当前我国的彩票事业管办不分有很大的关系。
ZF部门本应把监管的职责履行好，动用公益金去兴办各种福利事业，应该交由非ZF组织，包括社会民间机构去举办和运营。例如，ZF部门可以通过购买公共服务的方式让民间机构去提供扶老、助残、救孤等服务；这样，一方面ZF部门可从大量的具体事务中抽身出来，专注社会福利政策的制订和执行，另一方面，通过向民间组织购买公共服务又可以起到扶持相关机构的作用，做大做强社会民间组织从事和提供各种福利事业和服务的能力。
我们这个社会有太多需要帮助的弱势群体，但是与之形成反差的却是，巨额的公益金却闲置下来，这一方面说明社会还缺乏有效地把公益金用于各项福利事业的机制；另一方面，ZF部门掌控了太多的社会资源，既不利于公民社会的形成，也不利于包括公益金在内的财政资金得以有效使用。
而且，由于ZF部门既是福利公益事业的运动员，也是裁判员，由自己监督自己，容易衍生出腐败寻租现象。例如，近年来，彩票的发行费用并没有随着网络电子化彩票的普及和基础设备购买基本完成而逐步降低，相反却节节上升，这种反常的情况或许便能说明一二。
由此可见，彩票事业尽快与ZF部门脱钩，是解决当前彩票公益金困局的根本出路。我们认为，我国应该尽快对彩票事业的管理和运营进行立法，同时，还需要把数以千亿计的源于彩票收益的公益金部分纳入ZF预算管理范畴，接受人大的监督。
即将生效的新版预算法规定，要对ZF的“钱袋子”实行全口径预算管理——源于彩票收益的公益金显然属于来源于社会公众的资金，纳入ZF预算管理是应有之义。个人建议在社会保险基金预算和决算之下增加一个模块——彩票公益金预算和决算，对公益金的收入和支出及其支出情况作出专项报告，向全社会公开。
最后，在彩票公益金的立法条款上，要明确公益金的支出与ZF的公共财政支出在功能上的区别，公益金支出是公共财政支出中社会福利支出的补充还是有其他特别的用途？公益金支出是否需要以财政专项支出的形式存在？公益金收入是否需要全部纳入ZF部门的财政专户管理？
——这些都是亟待回答的问题。
(作者是中山大学岭南学院财政税务系主任)
林江
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