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引言
一、加快城市化进程是的实现经济现代化的必然选择
二、中小城市发展理论和西方城市化过程中的经验教训
三、中国城市化现状及存在的主要问题
四、他山之石－英国中小城市发展与规划的启迪
五、对加快中国中小城市化进程的几点思考
六、目前中国中小城市发展亟待解决的四大问题
引言
实现中国的现代化，必须走城市化和工业化并举的道路。工业化以城市化为依托，而城市化又以工业化为提高城市功能的重要手段。中国目前面临着一些棘手问题或者新问题，比如“三农（农村，农业与农民）”问题，调整产业结构扩大内需问题，和加入WTO后与世界经济的接轨问题等。解决这些问题，都有赖于加快城市化建设。所以说，加快城市化战略是中国在21世纪最重要的战略，也是解决很多问题的一个切入点。
在1978－1997这二十年间，农业人口转移的数量超过了1亿。然而，在面临剧增的农村工业化要求的同时，中国城市的发展却严重滞后。目前，中国的城镇化率只有30%左右，远低于发达国家，也低于同等人均收入国家20％。
城市化率相对低下既与中国经济发展水平有关，也与长期以来奉行的城市化政策是分不开的。自改革开放以来，中国对城市化问题的讨论大约经历了三个阶段：1979－83年是思想上拨乱反正，确立中国必须走城市化道路的阶段；1984－93年，是对中国城市化应走什么道路的讨论阶段；90年代中期以来，对城市化的认识有了大的提高，在理论方面开始了全方位的探索。
城市化是三个因素相互作用的结果，这三个因素包括：农业劳动生产力的提高，社会对产品需求的转移，和工业生产活动所形成的聚集型经济所带来的吸引力。城市之所以能存在，是因为它们能比分散的农村产生更高的效率，更有效的利用能源和土地资源。农村的成功发展只会加速城市化的步伐，而不是相反。只要城市的劳动生产率和工资水平明星高于农村的，城市化过程就不会中止。
一、加快城市化进程是的实现经济现代化的必然选择
1、城市是发展市场经济的重要依托，城市化是工业化的必然要求。
从农业社会转向工业社会，再转向后工业社会，这是任何一个经济起飞的国家，任何一个从传统社会转向现代社会的经济都必然要经历的过程。因而城市化是未来中国经济增长的主要潜力之一，实施积极的城市化发展战略，是中国工业化由初期阶段进入中期阶段的根本要求。特别是在相对过剩的“买方市场”的条件下，城市化是扩大内需的新的经济增长点成长的必要条件和前提。中国只有走城市化、工业化的道路，才能保证经济的持续发展和现代化目标的实现。
从国外发达国家和中国东南沿海地区发展的历程看，城市化、工业化是走向经济富强实现现代化的必由之路。加快城市化、工业化进程，不仅有利于优化产业结构，提高资源配置效率，促进地区经济发展，而且有利于增强城市的经济社会中心功能，加快信息、资金、人才、土地、劳动力等资源的集聚，进而促进基础设施的共享、加大产品和服务的辐射，促进资源的高效利用和环境污染的综合治理。
中国经济的持续发展必须以发展中小城市为支撑点，才能创造和接纳各种商业机会，吸引外来的投资、贸易和其他经济活动。只有积极推进城市化进程，加速区域性中心城市的建设，并通过它们带动一批中小城市，形成不同规模、不同层次、不同功能的城市群，充分发挥城市经济的支撑、对外“窗口”和辐射带动的三大功能，才能增强经济活力，实现经济、社会的快速发展。
2、加快城市化是解决“三农”问题的有效途径，是全面提高人民生活水平和质量的客观要求。
目前中国最基本问题是解决失业和贫困，最大的问题是“三农”问题，即：现有土地难能为９亿农民创造就业机会，现有的农村经济模式难能保证农民收入水平的稳步提高，农业投入－产出比下降，农村经济萎缩，城乡差距扩大。因此，农业的根本出路在于减少农业；只有依赖城市经济的发展来为劳动者提供劳动生产率更高的工作岗位，为居民提供更加丰富的消费产品和服务。
城市经济的发展还将为社会文化的发展提供更好的基础和更大的空间，为人民精神文化水平的提高创造更好的条件。加快城市化进程，是推进现代社会文明进步的重要途径。城市经济社会的发展，是法律体系、道德规范、文明程度完善和提高的必要基础。在加快城市化进程中，更多农业劳动力将向非农产业转移，更多的农民将成为城市居民，大中城市的现代文明将辐射到周边城镇，思想观念、文化习惯都潜移默化地影响到城镇的居民，从而形成新的观念和视野，促进社会结构的转型，促进城市精神文明建设，提高人口素质，推进人的现代化。
3、加快城市化进程是产业结构调整优化的必然结果。
优化产业结构是推进经济更上一层楼的基础。首先，优化产业结构将使农村工业水平得到提高，从而促进专业化分工程度的提高，使农村工业内部的联系以及与城市工业的联系更加复杂，整体化程度提高。农村工业的这一发展趋势，越来越要求从农村环境转入城市环境发展。离土不离乡的农村工业化模式已经难以为继，这也是农村工业化推进到一定水平后的必然结果。其次，优化产业结构进而发展完善各类市场体系，将推动第三产业更快发展，进而推动城市规模的扩大和城市功能的提高。第三，培育新的经济增长点是优化产业结构的有效途径，而面对新的产业发展内容，新的经济增长点只能在城市经济规模扩大的过程中形成，就业增加、居民收入增加、市场规模的扩大也只能在城市经济规模扩大的过程中实现。
4、加快城市化进程是实现经济市场化、国际化的客观要求。
经济的现代化必须突破传统的地域经济和自然经济的局限，融入经济全球化和市场化的潮流之中，特别是在加入WTO以后。而商品经济、市场经济是与城市的发展密切联系的。历史上很多城市是从商品集散和交易中心基础上发展起来的，市场体系也是以城市为基础建立的，经济的国际化也是主要依托城市市场进行的。因此，只有加快城市化进程，才能促进经济的持续发展，促进地区经济市场化、国际化的实现。
二、中小城市发展理论和西方城市化过程中的经验教训
１、中国的城市化是否或应在多大程度上沿袭西方的道路是一个争议性的话题，但从西方的经验教训中获取有益的借鉴却是共识。
城市是商品生产和市场经济的产物，城市的发展程度直接体现了工业化发展的水平。人类城市的出现距今大约有5000年的历史了。古代和中古阶段的城市首先出现在埃及（孟非斯）巴比伦，希腊（雅典）和中国等文明古国，并多少影响了后来西方城市的出现。近代城市阶段（资本主义工业革命至二战爆发）、现代城市阶段（二战后至今）产生于以欧美为代表的西方，并深刻影响了中国城市发展。新型城市阶段（又称现代化或末来城市阶段）有可能在中西方同时产生，互为影响。
20世纪初，大约只有5％的世界人口居于城市。今天，这个数字已达40％以上。预计在未来的20年间，该比率可达60％以上，世界城市人口将由现在的29亿升至49亿。历史证明，城市化是人类对这个地球最强大、最直观的影响力量，随着新技术的不断被发明、创新速度的逐步加快，必然导致工业化过程，进而城市化过程的加快。
于二战以前的近代城市阶段，西方产生了“逆城市化”思潮：认为城市的致命缺点是产生大城市病，如居住拥挤，交通阻塞，城市污染，治安混乱，犯罪上升等，而且是伴随城市而存在的不治之症。进入二战后至今的现代城市阶段，人们不再把大城市和大城市病必然地联系在一起；治愈大城市病已成为伦敦、巴黎、东京、纽约、香港、新加坡等城市的傲人业绩。由于西方城市化率高且大多城市都已老化，需要进行改造。走旧城改造之路，不仅比建新城费钱费时冒风险，而且改造必然影响到其城市的系统功能。故人们便开始在大城市效区甚至农村建设估计城市病较少的中小城市。
中国自20世纪50年代以来，为了稳定农业，保护城市经济，一贯以严格的户籍制度把农民牢牢地固定在农村，极大地限制了城市化的发展。而最大的逆城市化运动则多集中于60年代：初期的城市居民、干部下放；中期开始的城市知青上山下乡和“三线”建设，末期的由“备战”而引起的城市人口大迁移，等等，所有这些人为地遏制了城市化的自然发展。
西方的逆城化反映了富裕后的人们对改变居住环境的要求；而中国的逆城市化有点象是“饿汉跟着营养过剩者减肥”，是违背城市经济发展规律强制产生的，与医治城市病无关。中国特有的逆城市化其目的只是为禁止农民向大中小城市迁移，其结果是出现了“集镇病”、“村庄病”，集中表现为今日的“三农”问题。
2、一方面，城市是社会进步、财富产生、全球化、科技教育发展、精神能源的创造和人口控制的基本手段；另一方面，城市也是资源消耗、贫困人口和工业污染的发源或集中场所，是城市病的病灶。
为医治城市病，在城市发展的过程中先后出现了如田园城市、有机疏散，卫星城市等理论，这些大都可划归为“逆城市化理论”的范畴。这些理论试图解决例如城市贫穷化问题，和由资本的自由流动所造成的区域经济发展的不平衡导致贫富差异等，从中找到一些能医治小中大特超各种城市病的共同规律。
西方规划学者在研究“后现代”城市规划理论的基本点是摆脱传统物质性规划(PHYSICALPLANNING)的束缚，在全球经济一体化的大背景下，研究城市的空间布局，以解决当前西方城市中普遍存在的社会问题，以求得可持续发展。但有一点须指出：过去比较严重的城市基础设施承载性城市病即物质性城市病容易治愈，而社会性城市病和新的物质性城市病仍然会伴随新型城市。绝对没有城市病是一种不科学的夸张。
近年来，西方学者对经济全球化和信息化时代城市的作用和变化提出了若干新理论，包括：
（1）世界城市，该理论以全球化为条件，以技术革命为根本动因，以现代信息技术为手段，提出国家城市体系只是全球城市体系的一个子系统，由于生产、管理和服务在空间上的分离，导致管理控制的中心化和生产制造在地域上的边缘化；
（2）信息城市：认为世界城市就是信息城市，信息技术使世界经济有“地域空间”转向“流的空间”，对信息的拥有权和控制权是国际资本积累博弈中最终取胜的关键；
（3）中心城市。该理论以物流链理论为基础，通过产业链连接（即二次承包与外包）来带动卫星城市和卫星工业。例：上海桑塔纳带动了苏南浙北地区；
（4）生态－社会－机制共同体（“bio－socio－machine”entity，简称biosoma)。该理论认为每一个城市是一个复杂的三位一体的复合体。生态要素包括其居民以及其他生命体，是可以自我复制和繁衍的自然体；社会要素是集体行为，意见想法和居民组织形式的集合，指感情、人文关怀等因素；机制因素包括那些有形与无形的城市支持系统，它包括了城市的信誉，准确度，实力和灵活性等方面的品质。有健全功能的城市必须同时具备这三方面的要素，并能在信息、物质和能源方面达到动态平衡；这样的城市具备知识的产生（大学、科研院所），知识的传递（学校和培训中心）和知识的使用（商业、工业和政府部门）的能力。这样的城市，一个部门的废料可能成为另一部门的生产投入，如丹麦的卡伦堡（KALUNDBORG）。
城市化是个过程。当一个国家经济发展到一定水平，加快城市化进程便成为必然的趋势。大量研究揭示：在城市化与社会财富的高速增长之间存在着正相关的关系。然而，在全球经济一体化的今天，如果站在这个高度来看中国的城市化，由此而引起的经济结构调整和对农村经济的带动也是很显然的：资本的自由流动一方面造成区域工业门类的差异，从而导致区域经济发展的分工，比如，高新技术密集型工业往城市发展，传统加工工业往乡村发展；另一方面带动郊区的发展：大城市工作的一些中产阶级将有很大一部分移居城郊，刺激农村经济的繁荣。这些现象，在中国都已开始出现。
中国国务院制定了关于“严格控制大城市和特大城市，适当发展中等城市，极积发展小城市”的城市发展方针（俗称三句话方针）。但中国城市学界却意见不一，甚至完全相左。主要有４种代表性观点：
〔１〕超微型城市论（复书章等）：提倡中国主要发展城市化村庄，理由是（1）转移成本低，（2）容易连接城乡两个市场，促进农村二三产业的发展。该理论实际上就是让中国４０多万个村庄实现楼房化。所谓：“离土不离乡，就地城市化”。此种理论容易导致“村村点火、处处冒烟”无序发展。
〔２〕微小城市论（费孝通等）：提倡中国主要发展小城市，以“小城市，大问题”的提法得到胡耀邦总书记等人的强力支持，８０年代９０年代一直是中国城市化发展的主旋律。在发展沿海“小城市、工业区”的旗帜下，仅珠江三角洲近２０年就出现５００至６００个小城市，业绩可谓傲人。据说近几年国务院已在城市方针最后加了第四句话：伏先发展小集镇。有支持者散布反对小城市就是否定沿海经济建设的言论。
〔３〕国务院的中小城市论：提倡中国主要发展中小城市，（见国务院城市方针第二和第三句话。）典型说法是中国有９亿农民，即便建１００个百万人口的大城市也只能容１亿人口，可见靠大城市无法完成中国人口城市化；况且大城市病是西方城市化过程中的教训，应引以为戒。所以，中国以发展中小城市为宜。因此，要严格控制大城市和特大城市发展，（见国务院城市方针第一句话）。（注：国务院规定：１０万人至２０万人为小城市，２０万人至５０万人为中等城市，５０万人至１００万人为大城市，１００万人以上为特大城市）。
〔４〕特大城市论（高佩义等）。提倡中国主要发展特大城市，（参见高的博士博士论文：《中外城市化比较》一书）。认为：（１）城市化是农村人口向城市迁移的自然历史过程，违背农民梦寐以求向城市迁移的理想是与自然法则对抗必招历史惩罚；（２）城市人口一定要大到一定规模后才能产生一种新的全新的大城市文明，否则，空有城市化一虚名人类住在中小城市中也享受不到那种大城市文明；（３）大城市化引力场规律决定了城市化过程中，大城市一定要将周围中小城市可吸纳人口吸纳完毕才能结束人口大城市化。
依笔者看，前三种观点有不同程度的合理性。乡镇企业是发展中国家工业化的一种好的形式，能够大量吸收农村剩余劳动力，大量吸收城市转移资本，促使地方经济的发展，避免人口的大量流动。当然在乡镇企业的发展过程中出现了以牺牲环境为代价的问题。不过，若高度重视，这个问题能够解决。第4种观点既极端，又忽略了21世纪城市发展的普遍趋势。城乡之间只有相对的差异，而无绝对的“城市文明”。随着乡村经济的发展，这种差异将越来越小。
〔5〕城市化“三阶段论”（夏振坤等）。认为在不同的阶段走不同的道路，即第一阶段以向小城镇转移为主，第二三阶段主要向城市或城镇转移。
〔6〕还有其他一些理论，如“二元城镇化战略”“二轨归一说”等等。
中国城市学界和规划部门似乎过多的把精力花在了关于城市的性质、职能、规模等方面的关注上，花在了城市化和逆城市化的讨论上，这也许与国情有关，但这显然是不合乎经济规律的。城市发展并非一刀切，从区域和全国城市体系角度看仍然是小中大并举。无论何种理论，根本点即是：（1）城市化问题是中国今天面临的最大最基本的经济问题，不能屈从于长官意志；（2〕中国的城市化发展还是离不开可世界经济一体化这个大环境；（3）城市化发展应以可持续发展理论为指导。
城市发展在不同的国家面临不同的问题。西方工业国已经实现了９０％以上的现代水平上城市化，在未来现代化城市阶段主要将走旧城改造道路。旧城改造比建新城投资更大，周期更长，工程更复杂，因此，西方建设新型城市缺乏动力，对末来城市规划理论很难继续领先。中国的城市化水平极低，尽管官方宣传是３5％左右，但实际城市化程度据估计在25％左右。这一方面反映中国城市化任务之艰巨，另一方面也意味着中国在末来现代化城市阶段注定会走以建设新城市为主的道路的道路。中国完全可以借鉴西方城市化的经验教训，更新城市经济建设的指导思想，避免城市病发生，创新城市规划理论。（返回目录）
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三、中国城市化现状及存在的主要问题
中国在过去的20年里，城市化发展取得了长足的进步。在东部，已有三个城市群正浮出水面，逐渐形成未来中国城市框架的基本格局：一个是以上海为龙头的长江三角洲城市带，一个是所谓的以北京、天津为核心的大北京都市圈，另一个则是以香港、广州为核心的华南（珠三角）城市带。这三个城市群好比三个巨大的增长极，聚集效应十分明显，据统计，其总人口只占全国人口的7.53%，土地占全国的1.24%，但GDP却占全国总额的30%，利用外资额更高达73%。
按照世界城市化的发展规律，当一个国家的城市化水平处于30%的时候，将进入飞速发展阶段，处于70%的时候，则进入缓慢的平稳发展阶段。中国的城市化近10年来平均每年大约以0.6%左右的速度提升，目前已到了35%左右，正处于起跑线上。
从持续发展的原理出发，无论是大城市规模优势论的支持者，还是小城市成本优势论的奉行者，都应当重新审视并充分理解“发展”一词的内涵。片面追求以个别指标衡量的增长速度，忽略社会整体效益和人民实际生活质量提高的做法所带来的负面效应是应当足够重视。增长”不等同于“发展”，发展也不等同于简单的城市规模扩大和数量扩张，更重要的特征表现在品质的提高和社会的进步。
可持续发展是人类共同追求的目标，也是人类共同面临的难题。城市的可持续发展在中国目前的社会经济条件下，仍然面临诸多的困难和障碍。
1、经济增长与生态和资源保护
资源严重缺乏，生态恶化，污染严重。
由于中国人多地少，耕地更少，导致了城市发展用地规模受到很大制约，客观上也促进了城市土地集约化利用和内涵式开发。中国北方用全国1/5的水资源支撑着近1/2的人口和2/3的耕地，长期的水资源透支背后隐含着危机。
水资源短缺不仅造成城市用水紧张，影响城市正常的生产生活；而且由于城市用水和工业用水的经济效益高于农业用水，大量原本应该流入农田的灌溉用水被截流进入城市和工厂，而中国有70%的粮食产量来自于水浇地，灌溉用水的减少将导致粮食减产，以致不能自给。国家粮食安全问题凸现出来，从战略安全的角度制约了城市的发展。其他如煤炭、石油等能源和原料短缺也在各个城市有不同程度的存在。
2、引进现代科技与延续历史文脉
目前很多城市在发展建设过程中，不能结合自身的切实需要和客观条件，丢弃可贵的历史遗产，盲目求大、求洋、求新。中国在过去百年里内忧外患，丧失了太多的文化遗产。这种城市建设中拾人牙慧的千篇一律的模仿和照搬，所导致的直接后果就是城市历史的割断和个性的丧失。有些新建城市，新且单调的没有民族性，没有地方特点，缺乏“人”味，让人发“怵”。这种城市文化环境的不健康发展在短期内可能被认为是一种时尚，但长此下去必将影响城市居民的归属感和对外的吸引力，使城市失去潜在发展机遇。
3、规划的思想与规划的执行
强化城市法至关重要，否则，新城市规划再好也是废纸。城市管理与企业管理差不多，内部只有命令和服从关系，行政命令多于自由。中国城市自由化太重，不少中国城市靠说服教育的事情或认为不能勉强的事，在西方城市都是靠行政命令强制。而我们许多中国人反倒主张城市应多点自由，西方城市是社会主义计划管理，而中国城市则实行资本主义自由竞争，城市规划实施困难。也正是因为城市规划的实施效果没有必要的法律和制度保障，以至于某些城市规划工作者迎合城市管理者的求高心理，将城市人口规模和用地指标盲目作大，根本不考虑增加的人口从哪里来、为什么来、到哪里就业等诸多现实问题。更有城市规划被投资者牵着鼻子走的可悲事件屡见不鲜，如东部一些中小城市，政府的高楼扼自然风景区而建，巍峨壮观，却完全破坏了自然人文景观；堂皇的市府办公区和市政广场与褴褛的城市生活区、商业区形成了强烈的对比。
城市规划内容偏颇。中国传统的城市规划无论是总体规划还是专项规划，都以空间规划为重点，忽略了城市发展的运行机制设计和物质能量流的规划。事实上城市更像一个复杂庞大的工厂，厂区的布局、厂房的建设、设备的购置只是实现企业目标的物质前提，要使企业有长足的发展，还要围绕既定利润目标进行市场调查、产品定位、供应商组织、生产作业管理、新产品开发、市场营销、财务运作等各方面共同不懈的努力，目前中国城市规划体系中关于城市发展的实施方法和措施层面的内容还十分欠缺。
4、中心城市与“首位陷井”
在中国区域城镇体系中，普遍存在东部地区小城市比例较高，西部地区大城市首位度较大，而中小城市发展不足的现象。小城市的发展有利于活跃地方经济，促进城市化进程的加快，但由于控管不力引发的土地过度开发和由于基础设施配套不全造成的生活不便，已经成为小城市发展中不容忽视的阻碍因素。
中国西部地区城市的首位率远远高于东部，如1998年甘肃省和云南省的杰弗逊城市指数为100－20－18和100－16－13，而东部的河北和广东的指数为100－82－75和100－56－25。城镇体系中首位度过高容易造成地区的贫富差距拉大，不仅妨碍区域的协调稳定持续发展，由于“首位陷阱”作用的存在，还将使首位城市恶性膨胀，对其发展带来难以摆脱的阴影。西部地区某些大城市一支独秀的背后，也潜藏着某种危机。
5、“物载性城市病”与“社会性城市病”
中国社会刚刚由计划经济转向市场经济，在传统的计划经济体制下，城市人口享有较好的社会保障，伴随城市化的高速发展，大量农业人口进入城市，处在转型中的社会保障制度本身还有待健全，面对迅速膨胀的城市人口就显得有些薄弱。
在城市的经济生活中，地区经济的差距加大，财富的不均衡分配，下岗失业人口的增多等因素造成区域间的城市内部的不平衡发展，出现部分城市中的贫困人口。福利分房的取消，教育收费负担增加，医疗保险制度实施不力等在某种程度上加大了中国城市居民的经济负担，这不但会造成居民生活消费的减少，严重的还会形成浮躁空气和日益扩大的城市贫民阶层，导致社会的不稳定，同城市的可持续发展目标相背离。
6、“自成一统”与“分工协作”
许多城市的发展搞小而全的“山寨经济”，四大班子（党、政、人大、政协），工、青、妇、团等组织应有尽有，“五脏具全”，自成一统。本来就非常有限的地方财政经常连这些组织都养不活，遑论投资发展地方经济。
还有一个普遍的现象就是产业定位上的一窝蜂。笔者近年来走了不少地方，从中央直辖市到地级市，从东部到西部，几乎每个地方都以IT和生物制药为主打产业，似乎不“IT”就不高，不“生物制药”就不新，不“旅游”就不时尚，完全罔顾自己的实力和自己的优劣势。当你在一些较落后的地方看到这种状况，在不得不为其“进取”精神所感动时，又难免有些让人哭笑不得之感。
一个简单的道理：未来城市的竞争不再是简单的个体竞争，而是城市群之间的竞争，是区域与区域间的竞争。对同处于一个区域范围内的相关城市，彼此间的竞争固然在所难免，但更重要的，是要解决好城市的分工与协作的问题。中小城市必须根据与区域中心城市的关系有机疏散，各归其位，重新研究、调整自身的发展定位，尤其是产业定位，找到自己在城市群落中的恰当位置。
举例来说，瑞士是一个仅有500万人口的国家，“小国寡民”却“富甲天下”，各城市之间的分工极其鲜明。日内瓦是国际会议中心；日内瓦以外30公里的洛桑是国际奥委会的所在地，是体育之城；苏黎士是传统的金融中心，数百家银行构成了独特的风景线，80%的居民生活都同银行业有关；伯尔尼则是钟表制造业中心；相邻的卢赛恩却以教育发达出名，许多中国人去那里学习酒店管理；达沃斯则以一年一度的世界经济论坛而著名。这些城市各自分工明确，共同组成了一个在国际上非常有竞争力、多姿多彩的国家。
7、“西部大开发”与“西部城市化”
应该说六七十年代进行的“大三线建设”，为中国落后地区奠定了现代工业基础，并在此基础上构筑了一批中心城市和以资源开发为主的城市，为落后地区注入了现代工业文明。如直辖市重庆，省会城市成都、西安、昆明、兰州、贵阳、乌鲁木齐、西宁、银川、拉萨以及新兴城市攀枝花、绵阳、德阳等，在这几十年中都得到较快的发展，城市面貌发生了很大变化，其中，重庆、成都、西安都已进入特大城市之列，昆明、乌鲁木齐作为边疆中心城市，对外开放度有很大提高。小城市建设也有相当大的进展。
但由于中国的城市化进程是在计划经济时代依托国家投资推进的，因此这些新发展起来的中心城市在功能上有其天然的缺陷，难以起到带动的作用：
产业以资源开采、重工化工工业以及军工制造业，与乡村地区的非农产业缺乏内在关联，难以形成地区经济内部的有机联系，发挥带动（乘数）效益；
由于自然环境恶劣和农业生产水平的落后，缺乏充足的农产品剩余以支撑乡村非农产业的发展；
地区经济开发和对外开放步伐相对滞后，城市产业面临的技术进步和产业结构调整的任务十分艰巨；
近年来由于国内外市场的原材料供应普遍过剩，以资源开发和初级产品制造业为主的城市工业处境困难，因此出现了城乡产业的双重落后，使得现有的城乡结构变动极为迟缓。
其结果是：这些城市大多仍存在着产业集聚度不高、城镇体系结构不合理、城镇质量不高、农村生态环境破坏严重等问题。特别是落后的农村工业化格局，使绝大多数企业处在低水平、小规模状态，影响了农村工业增长方式的转变，阻碍了农村工业化质量的提高；“离土不离乡”“进厂不进城”的农业劳动力转移格局，使大批农民在职业转换后仍长期滞留在农村，影响了农业规模经营的顺利发展和农业劳动生产率的提高，阻碍了农业现代化水平的提高；县域首位镇(县城)和中心城镇的集聚力和辐射力不强，众多分散的小城市更是功能不全，有的甚至是村庄的简单扩大。第三产业不够发达，基础设施建设和社会文化事业发展滞后，环境质量低下，吸纳资本、人才的能力弱；而乱占滥用耕地，使农村生态环境受到严重破坏，影响了农村的可持续发展。
总的来看，西部的城市化水平甚低，发展很不平衡，西部的城市化比全国低5%－6%，除成渝地区外，其他地区都没有形成城市群。由于城市化程度低，人口和产业聚集程度低，公共基础设施的利用效率低，导致工业和其他各种非农产业的发展所必须支付的基础设施成本过高，非农产业效率难以提高，发展速度受到限制。特别是交通成本也相应地过高，极大地限制了非农产业的发展。而且由于城市化水平低下，缺少城市发展过程中的人口聚集效应，使生活各个方面难以社会化，各种服务业就难以发展，就业也就难以增加；农业劳动力向非农产业转移的过程更加缓慢。
四、他山之石－英国中小城市发展与规划的启迪
（一）中英中小城市发展的对比
1、英国小城市的形成与类型划分
小城市是个相对的概念，世界上没有统一的规定和划分小城市的标准。英国经济高度发达，城市形成的早，发展历史也比较长，城市化水平非常高（在95%以上），很多地方城市和乡村已融为一体，很难严格将城市和乡村区分开来。按英国一种约定俗成的说法，25万人口以上的称为城市，25万人口以下的称为新镇（NEW－TOWN），按此划分，全英有3000个小城市。
总的来看，除伦敦人口规模在百万人以上、几个老的工业城市人口在数十万人以外，大多数城市的人口规模都在十万人以下，有的是3－5万人，更小的还有不到1000人的城市。从城市分布情况看，主要是两种：一种是以大城市为核心的都市区，如伦敦市、利物浦市、曼彻斯特市及其周围地区。在英国，这样的都市区有8个，在行政区划上是都市郡，这8个都市区的人口占全英国人口的三分之一，而用地只占全国的3%；另一种是区域郡，是城市分布比较均匀的地区，没有明显突出的大城市，分散布置了许多小城市，每个城市的人口大多在五万人以下，只有个别城市人口在十万人左右。如兰开郡，共有23个城市，全郡人口120万人。全英共有52个区域郡。
英国的小城市大致可分为以下三类：
（1）农村地区的小城市。
这类小城市大多位于农村地区，对外有发达的道路网，可以方便地到达附近的大城市和全国各地。其基本特点是：镇的职能简单，就是居住休闲；规模小（千人左右），住房条件好，多为富人与退休人员；基础设施现代化，非常完备、适用，处处为人考虑，体现了以人为本。绿化和环境特别好，城、乡比较和谐地融为一体。
（2）现代乡村－花园城市。
受霍华德思想的影响，在英国建设了一些具有理想主义色彩的花园城市。最具代表性的有四个：格拉斯格附近的纽兰纳克（NEWLANARK）,利兹附近的索太利（SALTAIRE）,伯明翰附近的鲍尼利（BOURNILLE），利物浦附近的阳光城（SUNLIGHT）。
这四个花园城市建于1820－1893之间，其共同特点是都是依托一个工厂或企业、严格按着规划而兴建起来的，多为附近工人修的住宅，和原来的乡村融在一起，周围有河、草地、山林，环境很优美，利用太阳能取暖，这是实施可持续发展战略的具体体现。具有较强的理想主义色彩。
例子：阳光城－建于1887年，由英国一个有成就的肥皂生产商维利穆.莱维尔建造，主要是为工人提供优质的、宽敞的、有花园的住宅。环境宜人，建筑设计风格多样，并有很多有关福利、教育和娱乐设施。在阳光城里不许饮酒，如有人犯罪则被撵出。后来其弟继承了莱维尔的事业，使阳光城继续发展，越来越多的英国人愿意选择在阳光城购买住房。阳光城的建立与发展对霍华德的花园城市思想的形成影响极大，自此以后，在德国、美国、澳大利亚都有类似的花园城市出现。现在，阳光城已成为英国重要的历史保护区。
（3）新城（中小城市）
英国的新城建设（也称为"新城运动"）一共建了32个新城，其中21个在英格兰。这些新城除个别城市人口在20万人左右外，大多在10万人以下，因此，多数应属于小城市的范畴。
2、英国新（中小）城市发展的历史
第一代新城始建于1946年，到1950年（战后恢复建设时期）基本结束，共建了14个新城。建新城的最根本的目的是解决住房问题，一方面为一些无房户提供住房，另一方面改善原有的太差的住房条件。
第二代新城建于上世纪60年代，主要着眼点放在改善公共交通方面，建了公交专用道。但当时英国社会对新城的规划和建设争议很大。争论的焦点是对大城市采取疏散政策还是采取发展政策，是把建设重点放在新城还是放在城市的内部。大部分人认为，新城建设在战后的二十年间是成功的，对解决当时人们迫切需要解决的住房、就业等问题起了很大作用。但最初建新城想把大城市人口、工业、企业办公楼疏散出去的目的并没有达到。所以放缓了建新城的脚步，在六十年代只完成了一个。
第三代新城建设，大致止于八十年代。英国政府在七十年代中后期宣布了停止新城规划和建设，即政府不再拨款建设新的新城，新城的开发由私人的开发公司来进行。从20多年的发展来看，政府行为停止了，但新城仍在发展。有些新城已不是附属于大城市的卫星城，变成了一个独立的城市实体，基础设施完善、公用事业齐全、交通区位条件优越、投资环境优良，发展潜力巨大，新城密尔顿.凯恩斯就是一个最好的例子。
在英国，不同社会阶层的人对新城的看法各异。低收入人群持欢迎态度，因为新城真正解决了他们的困难。而上层人和比较富有的人，大多数是看不起新城的，认为新城是垃圾。报纸上曾披露，有一学生在新城长大，学习成绩极为优秀，完全可以上剑桥大学。但由于主考官对新城有偏见，歧视来自新城的学生，以讲话有口音而把这名优秀学生排斥在剑桥大学门外，曾引起过报纸舆论的哗然。
3、中、英小城市的差异
（1）职能上：
中国的小城市一般具有一定地域范围内（主要是行政区管辖的范围内）的政治中心、经济中心、文化中心的职能，职能是很复杂的。"麻雀虽小，五脏俱全"，每个小城市都有一套相当庞大的政府组织机构和一大批需要群众负担的工作人员。一方面小城市负担沉重，靠其自身的力量来发展困难较大，其发展多靠外来机遇，多受行政力量的影响；另一方面，小城市的发展受非经济因素的干扰较大，发展的根基不稳定，容易出现起伏和波动。
英国的小城市受行政因素的干扰少；就绝大多数小城市来说，其职能较单一，管理相对容易，发展较稳定，其发展主要依靠自身经济的逐步积累。
（2）结构上：
与小城市的职能相对应，中国的小城市镇区在用地结构上是比较复杂的。各种类型的用地都有，一般来说，商业、服务业都沿主要交通干道分布，形成了"追路发展"的局面。虽然这种现象在经济发展初期，为了吸引人流、物流，有时可能是无法避免的。但是过分地沿路发展会使交通和城镇布局相互干扰，产生负面影响，不但不会"双赢"，而会造成两败俱伤。使城市形态拉成很狭长的长方形。另外，中国有些小城市功能分区不明确，用地布局不合理，居住、办公、工业、企业等用地相混杂，造成的相互干扰比较严重。英国小城市的结构比较单一，其用地主要由居住、公共设施（学校、教堂、市政厅、商店、酒吧等）、绿地构成。
（3）基础设施上：
总体上说，中国小城市的基础设施是不完善的。目前，虽然基本解决了城镇供水、供电问题，但供给质量参差不齐，如供水，有的镇（特别是华北、西北地区的镇）缺水严重，水质不能完全达到饮用水标准；供电主要是供电不足和供电电压不稳定的问题。其他设施，如排水，几乎全是雨污合流制，很少有污水处理厂；供热、供气的普及情况就更差了。近几年通讯事业发展很快，电话普及率提高，广播电视网已非常普及。英国小城市的基础设施是比较完善的。
4、关于中小城市规划建设几点启示
（1）以市场经济的规律支配规划建设
英国的城市规划建设非常注重四个问题：住宅、就业、资金来源和环境。规划中这几方面的目标都非常具体，如在多长时间内建多少住宅、提供多少就业岗位、政府提供多少资金、寻找哪个投资商作合作伙伴等都有明确的计划和规定。他们认为诸如城镇性质、职能等，要受市场经济的规律来支配，城建只为其未来发展创造条件。对环境的重视，不单是重视自然环境和生态环境，也重视社会环境、人文环境、历史环境，讲究人、自然、社会三者之间的协调与平衡，是一种广义的可持续发展的思想。
而我们也许花了太多的时间和精力去探讨诸如城镇性质、职能、规模等，而实际发展并不一定按规划的那样进行。这可能与我们的国情有关。另外，在对可持续发展的认识上，不仅要考虑环境生态问题（当然这是非常重要的），还要考虑人文、社会等方面的内容。
（2）加强规划的协调作用
英国的地方城市规划非常重视与各个方面的协调，包括与相邻城市发展战略规划的协调、与区域规划的协调、与政府各部门的协调、与各种专业规划的协调、与民众和开发商的协调，等等。我们在做规划时，也是要作好各方面的协调工作。但遇到的最大问题是如何与长官意志协调。
英国也有这种现象，但非常少，因为在英国，城市规划建设是由市议会讨论通过、并作出决定的，议员应反映民群的意见和要求。这样做的好处是充分体现可能会由于反复协调而耽误些时间，但可以大大减少城市规划建设中的失误和给城市发展留下遗憾。其优点是民主，决策失误少，缺点是耗时，扯皮。
（3）加大公众的参与力度
在英国，所有的规划都要有公众的广泛参与。除了要广泛征求民众的意见，更重要的是要把合理的意见反映到规划中来，并得以落实。英国在这方面是有严格规定和要求的。首先，规划局的官员要把民众的意见进行梳理归类后向议会和公众报告，这是必经的法定程序。其次还有规划督察，这是独立于规划局之外的另一套人马。规划督察除监督规划的执行情况外，还要对公众的意见进行了解和裁决。公众有不同意见可以向规划督察申述（或写信、或当面交谈），规划督察先进行协调，如果协调不下来，则开庭审理，公众可进行申辩，最后由规划督察裁决，规划督察的决定是最终的决定。
与英国相比，中国规划中民众的参与是很不够的。规划如何以人为本、为人着想、真正代表广大人民群众的利益，是需要认真加以研究和解决的。
（二）英国现存工业城市经济振兴的途径
英国老工业城市主要分布在其北部和中部地区，主要城市有利物浦、曼彻斯特、谢菲尔德、格拉斯哥等。这些城市自19世纪工业革命以来，形成了造船、机械、煤炭、钢铁、纺织等为主的工业结构。20世纪中叶开始，这些传统工业受市场要求、劳动力成本、海外贸易格局等多种因素变化的影响，开始逐步衰退，造成城市经济发展低迷、失业率上升、城市人口外流。20世纪80年代，撒切尔夫人执政，进行私有化改革，大量出售国有资产，发展私有经济。90年代随着全球经济一体化和新经济的发展，英国老工业城市主导产业逐步向高技术产业和服务业方向发展。目前，英国老工业城市经济开始复苏，失业率降到25年以来最低水平，通货膨胀率达到60年代以来最低点。
英国老工业城市经济振兴的途径，主要表现在以下几个方面：
1、依靠高新科技，加快经济的复苏
英国经济基础较雄厚，拥有较发达的科技、人才、资金市场。为重整经济，英国政府于2000年提出了“第二次现代化”的概念，近年来大力推进高新技术产业发展，各工业城市都把发展高新技术产业作为产业结构调整的重点。在苏格兰老工业城市格拉斯哥历史上是一个造船、港口运输等重工业城市。近几年，依托大学科研力量，外国投资在格拉斯哥至爱丁堡高速公路地带成功发展起电子信息产业带，吸引了420多家企业，其中跨国公司有158家。利物浦是一个港口贸易城市，经济发展在英国属于较低水平。近几年依托城市的大学、科研机构，以开发区的形式，建立科技园，发展电子信息等高新技术产业。
2、以市场为导向，调整产业结构
英国工业城市产业结构转型的另一个方向是大力发展第三产业。面对欧州良好的旅游、文化、消费品市场，英国重点发展旅游业、文化娱乐业、商贸金融业、教育等现代服务业。例如，格拉斯哥市政府提出将城市建设成科技、旅游、教育、金融商贸职能的城市。近10多年以来，格拉斯哥市就业结构中，制造业比重持续下降，服务业比重逐步上升。以旅游业为例，在过去10－15年间，创造了21000个就业机会，旅游收入4.5亿英镑，已成为英国北部重要的旅游城市。
3、发挥各个城市的独特优势，加快原有城市改造和转型
英国工业城市产业结构调整和城市中心区改造紧密结合。城市改造的目的是改变城市旧有形象，提供良好的基础设施和社会服务设施，吸引投资，创造就业机会。重点改造旧工业区、商业区和文化区，使这些地区重新成为激活城市发展的核心。
在发挥优势和转型方面，利兹是一个成功的范例。20世纪90年代，利兹用了10年的时间，成功地由一个老工业基地转换为一个仅次于伦敦的金融城市，其结果是不仅极大的繁荣了地区经济，也提高了城市的整体地位和素质。
还有一个值得深思的例子是扑茨茅斯经济的转变。作为一个海军基地和天然良港，扑茨茅斯经济曾是以军工为依托。冷战结束以后的裁军，迫使扑茨茅斯经济转型。当时正是第三产业热，扑茨茅斯利用军港和海边的优势，把经济中心转向了以旅游服务业为主的第三产业，一时酒吧饭店林立，旅游设施齐备。但三年过去以后，地区经济每况愈下。研究表明：一个经济区域内若没有所依附的第二产业这张皮，第三产业的毛将无处可附。后来，及时调整了地区产业结构，增加了计算机元件制造、生物制药、出版印刷等产业，平衡了产业结构，城市经济才得以复苏。类似的例子还有贝尔法斯特造船业的兴衰。
4、政府引导、市场运作进行调整、开发、建设
英国老工业城市，由政府制定战略规划，提出城市发展方向和发展重点。并通过转迁政府部门和其他产业来控制大城市的发展，平衡地区经济。
在制定规划过程中，尽量使市政府、公众和投资商目标达成一致。在具体的开发项目上，政府投资起到引导作用，表明政府的产业导向，通过政府投资带动社会多元投资的发展。政府只进行股权投资，不进行具体的管理操作，由主要投资方进行具体的开发建设。
利物浦码头区科技园，位于利物浦深水港口区，距高速公路1公里，靠近两个机场，这里曾是铁路编组站，工业仓储地区。开发区投资的资金主要由中央政府、市政府和社会资源三个部分组成，由三家成立董事会，组建开发公司，政府负责开发区的征地和基础设施建设，然后转让给开发公司，开发公司由私营企业运作，进行开发，开发公司制定开发战略，首先工业园以低层建筑为主，环境优良。第二、不发展污染型重工业，重点发展科技型产业。第三、要抓紧，缩短开发时间，争取三年见效。开发公司首先将自己的一家高科技公司引入开发区。同时开发建设保健中心、银行、餐馆等服务设施，现已吸引了几十家高科技企业，其中包括索尼等跨国企业。已创造近3千个就业岗位，就业者中56%来自于利物浦市，就业者年收入总计达3500万英镑。
5、加强对外合作，扩大城市影响力
英国为了加快经济发展，不断改善投资环境，通过各种方式，为投资者提供优质服务，宣传城市形象、扩大影响，引吸各方面投资。近几年，英国在吸引外商直接投资方面，仅次于美国，居世界第二位，投资金额呈上升趋势。在英国的总投资中，1998年美国投资1863亿美元，英国639亿美元；1999年美国投资2755亿美元，英国822亿美元。
一些英国老工业城市成立投资服务机构，为投资商、中小企业发展提供项目策划、员工培训、商业咨讯、项目融资等各项服务，改变老工业城市陈旧的对外形象。开展各种对外宣传、交流活动。例如，1990年在谢菲尔德市举行了世界大学生运动会；又例，格拉斯哥市80年代曾被英国观察家报报道为一个污染严重的重工业城市，近几年，市政府采取市场营销的战略，积极宣传城市的发展变化，举行各种文化艺术活动，发展国际旅游业，与世界一些城市建立友好城市。90年代时代杂志专门介绍了格拉斯哥市的新形象；目前格拉斯哥市成为苏格兰最具活力的城市之一。
五、对加快中国中小城市化进程的几点思考
1、趋势：农业工业化，农村城市化，农民就业多样化
中国经济的现代化绕不开“城市化”的道路，对“三农”问题、就业问题及贫富悬殊问题的解决途径是“农业工业化，农村城市化和农民就业多样化”。所以中国在今后１０年内将会经历这样的发展过程：工业化促进城市化，城市化带动工业化，进而导致大量劳动力向城市转移和聚集。国际制造业向中国转移的趋势将为中国经济发展，同时也为城市化发展提供千载难逢的机遇，因为制造业发展可以带动服务业，以及与之相关的多种产业发展，进而真正解决中国的就业问题。同时，城市发展过程的本身就是人口的积聚过程，三者具有同一过程的统一。
2、中小城市在不同地区的发展模式
从城市发展的角度看，中国中、东、西部是不同的，故要采取不同的城市化发展道路和发展战略。东部的许多小城镇已发展成为小城市；中部的大多小城镇发展缓慢，还不具备城市的功能，其中80％的人还从事农业；西部近年来虽有发展，但经济基础还普遍相当脆弱。
中国1.8万多个小城镇变为一个1.8万多个城市是不可能的，所以叫做小城市大问题。如果完全靠小城市解决问题是不现实的，中国现在城市化水平低，应有多种方针，如大中小并举的方针，大、中、小能发展的就让它发展。东部大中城市密度相当较大，且功能较强，东部应选择地理位置优越的中心城镇向小城市发展；中部有便利的交通条件，应努力发展中小城市。作为西部来讲，与中部是不同的，交通成本比较高，居住分散，故应以发展大城市，健全现有城市功能，逐步有重点地发展一些中等城市为战略。城市应该有一定的规模，如果规模太小，产业要素就难集中，人口也难集中起来，这样的城市是发展不起来的。
要辩证地看待农村与城市的内在联系。过去总是把城市与农村严格区别开来，城市关起门来建城市，农村关起门来搞粮食，形成现在比较严重的产业结构问题。城市建设应该是开门建城，不能仅依靠城市本身的人口、资金，应把眼光放大一点，更远一点。一个城市的发展，如果没有外来的企业，外来的人口，城市发展就没有希望。所以我们不能着眼于一个小区域，应着眼于一个地区、一个省、全世界来考虑我们城市的未来目标、未来的功能，发挥区域优势。
3、中小城市的规模与收益问题
英国学者研究表明，50－75万人口的城市效益最佳。中国学者王小鲁的定量分析指出，人口在100－400万之间时城市的净规模收益最大。而中国目前的城市，即使不把1.8万个平均人口不足万人的镇包括在内，平均规模也只有30万人口。王进而作出结论：与最优规模相比，在这样的规模上，净规模收益损失高达全部城市GDP的10%。
其实在笔者看来，中国城市化的主要问题是加速城市化的进程问题，而非城市的规模。应以现有城市和正在开发的资源基地为依托，沿铁路、水路、高速公路来推进，建设一批新城市和小城市，逐步形成若干个以现有城市为中心的城市群。要以大城市和小城市为重点，通过人口和经济活动空间分布的大调整，形成与生态环境相适应的城市布局模式。通过强化中心城市功能，积极发展中小城市，择优培育中心城镇，完善城镇体系，走大中小城市协调发展的城市化道路；全面提高城市整体素质，增强城市要素集聚和经济辐射功能，充分发挥城市在区域经济和社会发展中的核心作用，实现城乡协调发展。
无疑，城市的规模受许多因素影响，除了物质技术，市场化程度，自然禀赋、生态环境、交易成本、发展阶段等约束外，经济体制也影响规模效益。计划经济下的规模不经济并不意味着真正的失利，反之亦然。每个城市都有其独特性，要充分考虑城市规模的限制性因素，尤其是水的限制性因素，力避城市发展对环境造成的过大压力。
4、中小城市的发展要以选用适用技术为主，以工业化为主，以吸收劳动力就业为主
城市首先是一个经济形态，其次才是一个空间形态。提高一个城市竞争力的关键，在于它的产业聚集效应和现代化功能的发挥。中国处于工业化的中期阶段，大多中小城市还不具备对高新技术的消化能力，所有，不宜提“提升产业结构”，而是“调整产业结构”。事实上，在前一概念的指导下，沿海一些城市，甚至内地不发达地区过早提出发展高新技术产业，结果浪费了资源、财力。而国际上许多发展中国家的发展实例也证明，并不是每一个地区都适合发展高新技术。即使对那些有条件引入一些高新技术项目的城市，也决不能轻易摈弃以中等技术为主的传统制造业。再说中等技术有许多优点，如其技术封锁较小，其项目有利于吸收失业劳动力，其产品市场广阔，且有利于发挥后发优势。
5、在加快城市化进程中，以要素集聚和产业发展为重点，提高城市化发展的水平。
要素集聚、产业发展是推进城市化的基础。城市化绝不是简单的人口集聚过程,城市化的过程，也是各种生产要素不断在城市集聚，并创造大量二、三产业就业机会的过程。产业发展水平决定着生产要素集聚规模，决定着人口的规模。必须以推进城市化为契机搞好生产力布局调整，促进产业升级，加快经济增长方式转变。同时，要注重有效地引导要素集聚。要素的集聚，最本质的是资本集聚，而资本的集聚，必然要求有相应的集聚条件，这又对投资环境提出了要求。因此，在推进城市化时，应该注重培育良好的投资环境，大力推进第三产业发展，推动市场体系的健全与完善，以求形成强有力的对资本的吸附能力。
由于各地区有自己的环境、资源特点，故其经济发展速度也有快有慢，经济总量有高有低，不可能在同一起跑线上推进城市化。要从当地的实际出发，搞出自己的特色，不搞单一模式。要力求在城市功能性质上、在产业结构上、在建设风格上各具特色，避免千篇一律。可以根据本地特点围绕农牧业产品的加工流通或边境贸易形成新城镇；也可以通过培育优势资源产业形成工矿业城市，如化工城、有色金属城等。
6、目前，中国城市化发展出现两大特点，一是劳动密集型制造业发展将在相当一段时间内成为中国城市化主要推动力，所以要把制造业发展、劳动力转移和城市化结合起来；二是与中国二元经济结构相适应，城市建设呈现出了多元化发展，现在既有高新技术，又有传统产业；即使同一城市中也有不同阶层的差别。并且中国的收入差距还在拉大。中产阶层的出现、外向经济的国际接轨等使城市土地的价格提高，另外，由于学习发达国家的消费方式，中高档服务增多这就出现了小吃摊、理发摊之类的低层消费。所以，在城市化过程中开始（至少在理论界）考虑社会问题和“穷人”的利益。
7、相对于发达国家，中国的城市化还处于初级阶段，今后应走集中型城市化与扩散型城市化并举道路，在积极完善大中城市功能的同时，积极发展小城市，完善城镇体系。城镇体系建设，一方面，要以现有的一些中小城市或城镇为基础，选择一些近年来经济科技发展较快，基础设施较好，对外开放步伐较快，已进入成长发展阶段的发展潜力较大、发展前景较好的城市或城镇，通过政策的推动，形成不同层次的中心城市。另一方面，要重新构设新经济中心，特别是构建对发展贫困地区经济起重要作用的中小型经济中心。要对以资源开发为基础的中等城市进行改造。对比较优势突出的资源性城市，有重点、有选择地投入资金和技术，在现有的基础上进行调整和改造，延伸产业链条，优化产业结构，增强经济活力，扩大城市规模，使其成为地区性的增长中心。同时选择一些交通发达、经济基础较好、城市化水平较高、城镇体系初具规模的地区建成城镇密集区，使之成为带动中增长的经济核心区。
中小城市要着力于发展技术密集和劳动密集相结合的产业，着力发展第三产业和区域特色经济，提高城市发展质量。小城市和小城市的建设，要切实转变发展观念，调整发展思路，坚持从量的扩张向质的提高转变。要积极培育和发展主导产业，建设好工业园区和产业基地，着力改变工业自发性、就地化的分散布点方式，引导众多企业集聚发展，形成区域性整体规模优势。小城市要主动接纳大中城市转移的普通制造业和传统加工业，并采取有效措施，大力集聚乡村工业。要积极引导乡镇企业的合理布局，完善产业结构。采取行政手段、政策诱导和经济杠杆相结合的办法，促进乡村工业适度集中布局，制定促使乡镇企业适度集中发展、合理布局的政策措施，通过发展乡镇企业工业园区，完善的园区基础和服务设施吸引乡镇企业进入。新建乡镇企业原则上必须进入乡镇一级的工业园区，分散在村以下居民点的乡镇企业进行扩建必须进入工业园区发展，以形成一定的规模优势和集聚效应，并在此基础上形成有经济活力的小城市。要坚决杜绝新的重复建设和资源浪费。对现有的小城市要进行调整、重组、优化。那些不适应区域整体发展、既无产业支撑又无发展前景的一般建制镇，要进行合理重组。要按照建设现代化城镇的要求，搞好规划、建设和管理，完善功能，提升层次。
8、积极加快农村城市化的发展步伐。城市化发展是与农业、农村的现代化互为因果、互为条件、相互联动、相互促进的。农业和农村现代化是西部经济社会发展中迫切需要解决的重大问题。全面提升农村居民的生活质量是农村现代化的本质内容。要实现农业现代化，首先要实现农业的商品化和产业化，进而提高农业劳动生产率，提高农业的规模经营水平。这将使大量的农民必然转向非农产业。而大量的农民转向非农产业，就是要让农民进入城镇，进入二、三产业。城市化既为这种转移提供了条件与可能，又为农业、农村现代化提供了更广阔的发展空间。
9、以机制创新为条件，瞄准、设计好自己的市场
要运用市场机制搞建设，积极探索城市化发展的新途径拓宽建设资金筹集渠道，积极探索多元化的城市建设新机制。市场既包括商品市场，也包括资本市场，既包括国内市场，也包括国外市场。
首先要完善政府投入和市场补偿相结合的投融资机制。一方面要加大政府对城市公共设施的投资力度，另一方面要动员民间资金参与城市设施建设，积极创造社会资金投资城市设施建设的政策环境，采取股份制、股份合作制、公用民营、民办公助等多种方式，打破行业壁垒和部门、地区与所有制的界限，鼓励民间资金投入城市化建设。
要建立政府主导与市场化运作相结合的城市基础设施投融资体制，加快城市基础设施产业化进程。把城市基础设施建设作为生产力的有机组成部分，扩大政府向市政公用设施等非经营性城市基础设施的投入；同时调动社会各方积极性，鼓励和引导社会资金参与城市化建设，变民间的自发投资为自觉投资、分散投资为集中投资。动员民间资本和外商资本参与城市基础设施建设，努力开辟城市基础设施建设的融资渠道；要引入竞争机制，创造条件将可经营的基础设施推向市场，动员民间资本和外商资本参与城市建设，提高城市基础设施产业化水平。积极开通国际资本市场的通道，充分利用国际资本市场，筹措城市基础设施建设资金。创造日臻完善的投资环境，加大招商引资力度，多方式吸引外商外资投资西部城市基础设施。积极推行BOT（建设－经营－转让）、TOT（转让－经营－转让）、ABS（资产收益抵押）投资和政府特许专营的方式，盘活存量资产，扩大增量。
10、努力创造加快城市化进程的政策环境。
一是要加快户籍制度改革，要逐步放开对农民进城落户的限制，实行按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，并逐步用身份证制度代替户籍制度。促进农村人口有序向城镇集聚，促进人口向中心城市、中等城市、小城市集聚。二是要研究制定积极的外来人口政策。大力引进并留住外来的优秀管理人才、技术人才和熟练技术工人，积极鼓励投资移民，特别是符合西部产业发展方面的项目投资移民。三是要逐步建立适应人口流动的社会保障等体制。以市场化、社会化为方向，加快建立以养老、失业、医疗为主体，社会统筹与个人帐户相结合，覆盖城乡的统一的社会保障体系，在建立农村公共社会保障基金的基础上，逐步实行城乡并轨。
要进行农村土地流转制度创新，使得农业人口可以根据市场化的原则，流动到城市来。按自愿有偿、权利义务对等的原则，依法进行土地使用权的合理流转，实行"一地一证"制，鼓励农民凭土地使用权证和承包合同，对土地实行出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动，解除农民进城的后顾之忧。吸引产业资本介入农业，鼓励农户将承包的少量耕地折算成股份加入农场或进行转让。组建农业土地公司，通过市场行为采购，整治过度细碎的小块耕地，对转让土地使用权的农户给以合理的经济补偿。
11、应当把可持续发展战略作为推进城市化进程中的重要指导思想。维护城市的可持续性发展，建设具有可持续性发展的城市，是实施可持续城市化战略的核心内容。首先要努力提高资源的共享度，对城市交通、供水、通讯、电力等基础设施建设，要按照区域经济发展的要求，通过城镇体系规划，实现统一规划、共建共享。要按照大、中、小城市协调发展的要求，合理地规划城市人口规模。城镇规模过小，既难以形成对产业的带动辐射功能，也不利于提高基础设施和各种各类公建设施的共享度。其次，在推进城市化中，要坚持节约用地的方针。要把城市建设与土地整治、土地复垦结合起来，实行土地利用、开发、整治、保护相协调的政策，合理利用土地资源，做好城市总体规划与土地利用规划的衔接。城市的建设，包括开发区、乡镇工业小区建设用地要统一纳入各级城市总体规划和土地利用规划，严格按照规划安排建设用地和控制规划保留用地。第三，推进城市化过程中，一定要处理好经济发展与环境保护的关系，把环境保护、生态环境的建设纳入到城市化的发展规划之中，明确环境保护的目标，制定环境保护的对策，切实加强城市环境的整体保护和生态建设。要保护好城市区域特别是周围地区的生态环境，提高城市自然和环境的承载能力。防止把城市现有的污染严重的工业企业搬迁到城郊或农村，从而给绿色生态区域增添新的污染源。
12、在推进城市化过程中，要同步加强精神文明建设，以人为本，实现社会发展目标的回归。城市化的过程应当是人类社会文明进步的过程。推进城市化，要大力发展教育、文化、卫生、体育等社会事业，加强城市文明意识的培养，提倡文明的生活方式，促进城市市民各种素质的提高。要在建设物质文明的同时，做好精神文明建设的同步规划、同步实施。大力推进城市的群众性精神文明建设活动，提高城市依法治市的水平，努力促进城市经济、社会、人口、资源、环境的协调和可持续发展。（返回目录）
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六、目前中国中小城市发展亟待解决的四大问题
1、城乡结构调整
中小城市要想取得长足发展，首先必须认清并顺应城市化进程，带头解决好城乡结构调整问题。中国近几年持续存在的“商品过剩”，实际上是有消费能力的城市消费需求饱和，而农村有消费需求却无消费能力，这是过去城乡二元经济结构矛盾长期积存后显现的结果。不调整城乡这个大的经济结构，只调整产业结构、产品结构是不能解决问题的。
2、产业结构调整
中国的城市化滞后于工业化进程，从而也制约着农村市场需求和农村经济的发展。一般来讲，工业化率与城市化率的合理比值范围是1.4－２.5，而中国的这一比值只有０.65左右。过去我们一直重视工业化而忽视城市化，甚至在改革开放前有一段时间采取抑制城市化甚至逆城市化的发展思路。其实，工业化离不开城市化，城市化既是工业化推动的结果，同时又是城市化发展的强大动力。中国经济要继续保持快速增长，必须实施新的城乡政策，不能继续走非城市化工业化的老路。毫无疑问，城市化将在中国未来经济社会发展中具有重要的战略地位，处在大城市与众乡村间的中小城市要想获得发展的强大动力，应该首先以创新的思维解决好城乡结构调整。
对中小城市发展所面临的产业结构调整问题，今天的一些产业不会随信息时代的到来而消亡，中小城市不必因没有太多的科技优势而困惑，但必须使固有的传统产业升级，在质量档次上下功夫，提高科技含量，增加产品附加值，做好产业结构调整工作。中小城市在产业结构调整过程中，要注意搭建信息平台，发挥特色，紧盯市场。
3、所有制结构调整
在所有制结构调整时，中小城市在国家投入不足的情况下，必须放手发展私营经济，在政策、体制、法律、税收方面给予私营经济以国民待遇，使其发展得更快些，以带动地方经济的发展，这样也能救活一些地方上陷入困境的国有中小企业，解决当地人口就业问题。当前阻碍中小城市结构调整的主要问题是观念。
4、软硬件设施建设调整
中小城市在硬件建设方面有许多欠帐，现在应该借加大基础设施建设之机，把硬件建设赶上来。在加强硬件建设的同时，着力改善软件环境，建立起完善的机制以有效的发挥技术创新的作用。避免项目发展方向上的“一窝蜂”和“重复建设”，项目布局上的“规模不经济”；在注重技术项目引进的同时要重视系统机制的借鉴、引进和创新；在注重对技术人才的引进的同时要重视对项目开发管理等战略人才的引进；在注重单项技术公司的创办的同时要重视中介机构的建立。中小城市只有把以上问题解决好，才能使地方经济大大发展。
结语
经过二十多年的改革开放，特别是过去十年来在基础设施方面的发展，和对市场经济与科技作用等在思想观念上的变更、更新，中国已为其经济下一阶段的发展装上了助跑器。从东到西，从南到北，经济发展在地域上的差异虽大，但时间轴的纵向上，经济有了明显的升级，态势喜人。以城市化、工业化为楔机，以提高产业的科技含量为内容的现代化过程将使中国的经济跃上一个新的台阶。即使按目前的速度，中国这个世界上最大的农业国在未来的二三十年时间里将至少有一半人从农村搬进城市，中国有可能实现在人类文明史上最大规模的、最有深远历史意义的从农业国向城市化国家的转型，其影响是不可低估的。现在的问题是：（1）短期内城市还难以为大量的下岗和新增劳动力提供就业机会，社会压力日益增加；（2）东西部差异，特别在农村的差异有扩大的趋势，如何启动西部的城市化；（3）各类大中小城市象游荡于内陆湖泊的船只，一旦驶入大海，那些船老大们能否克服突来的昏眩，正确地把握航向。这三点将是未来中国经济现代化远行的关键。
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