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存款保险制度我们真的准备好了吗
摘要：即使说现在已经基本具备了条件，也并不是说实施存款保险制度就只会带来好处而不需要付出代价，比如道德风险放大、市场约束减弱、监管成本增加等等，都是与之相伴生的问题，无法回避，不能无视。
头条评论(来源:南方都市报 南都网)
即使说现在已经基本具备了条件，也并不是说实施存款保险制度就只会带来好处而不需要付出代价，比如道德风险放大、市场约束减弱、监管成本增加等等，都是与之相伴生的问题，无法回避，不能无视。
即使在权衡之下，更看重其收益，愿意付出代价(危机时期尤其如此)，也应该努力使付出的代价最小，这要求在制度设计上有配套的应对之策。这方面目前来看，至少在信息披露上做得还很不够。
近期，加快建立我国存款保险制度的议题再度受到广泛关注。
人民银行行长周小川日前在“中国首次金融部门评估规划工作总结座谈会”上指出，要加快存款保险制度建设，建立健全危机管理和金融稳定框架。这是继央行7月16日发布的《中国金融稳定报告(2012)》中提出，目前我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟，要尽快推出功能完善、权责统一、运行有效的存款保险制度之后，央行层面的又一次明确表态。
由此可见，在1993年我国正式提出这一规划近20年后，存款保险制度真正“呼之欲出”了。
应该说，此前十数年在推出这一制度问题上采取谨慎的态度是负责任的。理论上一直不乏有研究显示，存款保险制度与银行体系的稳定性、以及与金融深化与金融发展之间的关系并非简单的正向相关。世界银行2001年的一份研究报告就明确指出，对于制度环境不完善的国家，显性的政府存款保险制度的实施往往与银行部门稳定性的降低和银行危机发生率的上升相关联，进而还会阻碍金融发展。
近些年，我国在推进制度建设和完善方面做出了持续努力，在银行业改革和提高效率、加强银行监管及其国际协调、加强金融合约的可执行性等方面，都取得了有目共睹的成绩。这些成绩应该是央行行长周小川不久前在对这一问题表态时说“条件已基本具备”的底气所在。
但说到“时机已到”，则不仅关乎客观的条件，也关乎主观的需求。
强化人们对存款保险制度主观期待的因素是多重的。首先是次贷危机以来国际金融危机的大背景；其次是今年以来在我国利率市场化加速的势头下，由于银行利差不断收窄而引发的对银行业前景的担忧；再者，在国际金融监管机构的推动下，已经形成了推广显性存款保险制度的国际潮流，也让人有时不我待的感觉。
据国际存款保险机构协会(IAD I)网站的数据，截至2011年3月底，已有111国正式建立了显性的存款保险制度，有8国处于引入存款保险制度的最后阶段，另有包括中国在内的33国对该制度有兴趣，正在研究。有意思的是，在我们进行研究和准备的近20年间，建立显性存款保险制度的国家(地区)新增了50多个，比原来翻了一番还多。而包括银行监管的巴塞尔委员会、国际货币基金组织和世界银行在内的多家国际金融机构都对此提出了明确的期待或要求。作为实行对外开放政策和强调与国际规则接轨的大国，确立这一制度，已是责任所在。
好在我们已经基本具备了条件，而且建立显性的存款保险制度的确有可能带来多种好处。包括，存款者(特别是中小存款者)的利益可以得到更加可靠的法律保障；银行(特别是中小银行)可以借此而提高信誉和“特许权价值”，便于银行业的良性竞争；银行体系的稳定性有可能因此而加强，即使个别银行出了问题，在该制度下也有了有规可循的、稳健的退出机制；等等。可以说，种种好处都值得期待，何乐不为？
当然要有所作为。不过，迄今所见有关报道和评论的着力点主要都落在我国加快建立存款保险制度的种种好处和迫切性上，而对该如何处理存款保险制度运作过程中常见的问题则未见十分明确的分析和强调。固然当前的工作重点是要先“立”，但是，考虑到存款保险制度在达成其目标的同时，先天就具有一定的弱点，有关国家已经为此付出了代价，我们在讨论确立这一制度的时候，就有必要考虑得更加周到。而如果已经有了周到的考虑，就应该加强在这方面的信息披露，以化解公众的担心，为切实加快建立存款保险制度创造更好“金融生态”环境。(来源:南方都市报 南都网)
存款保险制度存在的最突出问题就是有关当事方故意不采取谨慎行动的“道德风险”有可能被多重放大。先从存款者来看，这一制度的基本目标就是保护存款者的利益，所以，不会像最近有评论所说的那样，会激励存款者选择审慎经营的银行和放弃风险高的银行。恰恰相反，它在保护存款者方面做得越好，对存款者谨慎行动、用脚投票选择银行的激励就越小。对银行而言，这意味着来自存款者的“市场约束”会趋于弱化，银行不会即时受到来自存款者挤提存款的威胁，更有条件放手去冒更大的风险。尤其是在经营陷入困境时，银行有可能选择孤注一掷。(来源:南方都市报 南都网)
本来，上述市场约束的弱化，可以通过诉诸从外部加强对银行的监管加以矫正，但银行监管者也有可能、有动力在关键时刻进行“道德冒险”，即因担心被追责而对问题银行实施宽容或救助，指望问题银行可以转危为安。经常被议论的银行越大越不会倒闭的“大则不倒”(TBTF)现象就是这种道德风险的极端表现。而若果真发生如此环环相扣的事情，就意味着，存款保险制度的运行有可能导致其设立时竭力想避免的情况反而有可能以更大的规模或更严重的程度发生，带来更高的社会成本，超出存款保险基金可以弥补的水平。这可以说是存款保险制度存在的与生俱来的一个潜在的悖论。
摆脱这一潜在困局的出路当然不是因噎废食地放弃存款保险制度，而是应该针对问题进一步设计具体的制度细节，以求尽可能限制各方的道德风险。比如不对大额存款提供保险、不对存款者提供全额的保险；比如对银行实行差别保费、建立有效的基于风险的资本充足性管制框架以及完善其它对银行日常业务监管的措施；又比如对银行监管者规定某种必须“立即采取矫正行动”的可观测的指标，或者其它明确加强问责的制度安排；等等。
问题还不仅如此。首先，具体列出的制度细节肯定不是尽善尽美，有可能出现意想不到的“负外部性”的后果；其次，有关制度规定也不可能事无巨细，先知先觉，现实中有可能遇到突发的新问题。在这些情况下，问题的解决还是要看有关各方的博弈，这就要求存款保险制度的设计也应该为随时处理和应对新情况提供合适的行为规则和划出各方行动的范围限制，以避免潜在的冲突影响该制度的正常运作。(来源:南方都市报 南都网)
综上所述，如果无论是客观条件，还是主观意愿，都呼唤建立起存款保险制度，那么，尽快去付诸实施应该不成问题。问题是，其形式上的建立并不会保证那些人们期待的好处自然而然地得到落实，也不会保证不受那些往往会伴生而来的问题的干扰，还要看具体的制度设计，以及那些已经基本具备的条件是不是能够进一步完善、并且还能良好地保持下去。
刘宇飞(北京大学经济学院金融学系副教授)
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