在公路使用上，是采取收费还是征税的方式？根据成本—效益的原则，层层关卡地征收公路费不仅成本较高，也给行车者带来不便，而燃油税征收简单，税负公平，便于统一管理和使用税款，何况征收燃油税还可以减轻道路堵塞和环境污染，促使企业开发节能技术。因此“费改税”是多数国家的选择，燃油税在国外一般又称为汽油税、汽车燃油税和燃油消费税等。
由于特殊的地理位置，1988年新设立的海南省成为我国公路税费改革的理想之地。1993年12月19日，海南省政府发布《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》，决定从1994年1月1日起，由交通管理部门开始对燃油征收附加费。改革伊始，按照油价60%收取“燃油费”，但这种方法易受油价波动影响而不断浮动。从1996年至今，改为对柴油车实行养路费等四费合一收取的方式，每月300元；对汽油车按每吨1500元收取燃油费，不计标号。这笔费用各加油站预付，在加油时再向车主收取。由于在燃油销售中征收燃油附加费，海南采取了燃油经营资格一家审批制，即凡省内燃油经营企业，经省交通规费征稽局审批，取得《燃油经营许可证》后方可经营燃油业务。改革前，海南省养路费（公路养护费）、过路费（道路通行费）、过桥费、运输管理费等四种费用全年收入2.2亿元，改革后撤销所有收费关卡，四费合一，“一脚油门踩到底”，公路“三乱”现象从源头上得以根治。按照“用路者付费，多用路者多付费”的原则，当年燃油附加费就收了4.5亿元，之后逐年递增，1994—2004年全省共征收燃油附加费65.77亿元，这笔收入为海南环岛高速公路建设和养护打下了良好的基础。
不过，由于预期中央政府即将开征燃油税，海南燃油附加费的法规建设止于1996年，此后一直未出台燃油附加费的配套法规，致使法规不配套，执行有难度。由于未征燃气附加费，许多出租车司机干脆自费将燃油改装为燃气。而海口众多承包的公交公司以车辆不在国道和省道上行驶，不需要缴纳养路费为由，直接将负责燃油附加费征稽的政府职能部门告上法庭，并多次胜诉。更为严重的是，由于至今全国只有海南一省实行燃油附加费改革，海南的油价显著高于广东、广西等毗邻各省，且海南岛海岸线长，跨省、跨国走私汽油比较严重。
在海南省1994年试行燃油费改革后，国务院也正式提出开征燃油税的动议。1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出“公路养路费改为燃油附加费”。1998年3月，国务院总理朱镕基在《政府工作报告》中强调，要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实行“费改税”，城市公路收费改革和农村税费改革被视为“费改税”的突破口。1998年10月全国人大常委会五次会议召开前，国务院提请审议修正公路法，将“燃油附加费”改为“燃油税”，但两次未获全国人大常委会通过。经反复讨论修改，1999年10月31日全国人大常委会十二次会议最终通过了《公路法》修正案，该法第三十六条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”。随后，国务院批转的财政部、国家计委等12个部门《交通和车辆税费改革实施方案》的通知（国发［2000］34号文件），对我国燃油税的纳税人、纳税环节等都做了明确规定，燃油税似乎呼之即出。但当燃油税改革方案准备实施时，由于部门利益难以协调、国际油价大幅上涨等因素，“费改税”的重点转向对经济影响较小的农村税费改革。不过，此后国家税务总局等部门多次对外发布过将“择机开征”燃油税的权威消息。
对于燃油税十年难产的原因，解释各种各样，但燃油税改革方案出台显然受多方面因素的影响。（1）居高不下的石油价格是否直接推迟了燃油税改革？在汽车使用成本中，燃油成本一般占一半左右。取消养路费，开征燃油税，这势必要影响各类汽车使用者的利益。调查表明，如果开征燃油税，将有超过四成的个人选择购买小排量的经济型汽车，私人购车者和相关的汽车生产企业一般盼望燃油税尽快出台，而公路运输、公共交通、出租车等行业则有维持现状的利益驱动。但什么是合理油价，什么时候油价能降到合理水平，降到合理水平后会不会马上涨上去，这些都是不确定因素。况且，能源紧张、油价高企时更应该出台燃油税政策，因为汽油、柴油本来就是稀缺资源，在价高时出台燃油税政策，更可以促进节油。（2）各利益总体之间的利益分配是否是影响燃油税改革的重要问题？燃油税改革显然涉及到交通、税务等部门之间、中央和地方之间、以及不同类别的燃油消费者之间的利益分配。如费改税后，交通部门不仅失掉了一大块自收自用的收入，最重要的是失掉了上路稽查的权力，交通部门还抱怨财税部门在燃油税改革上一直没征求过他们的意见。据说，2000年燃油税改革功亏一篑，与当时需要安置27万名路桥收费人员有很大关系。之前，税务部门提出要接收12万人，没料到一下子多出了15万人。来自地方政府的阻力也不可忽视，因为现在的养路费属于地方政府收入，改为燃油税后中央就会拿收入的大头；现有的路桥收费由公路监管部门收取，其中相当一部分进入地方政府，这笔钱在改成燃油税后也将上缴财政。而且，开征燃油税后，小排量、低油耗轿车将更多地进入家庭，但全国数十个城市（这些城市或城市所在省份都没有生产小排量车的大企业）限制小排量汽车。由于燃油价格归国家发改委管，开征燃油税将使油价上涨，还要征得国家发改委的认可。由于近年来税收大幅度增长，税务部门的热情似乎也不高。可以说，开征燃油税需要平衡各方的利益，考验着政府的协调能力。（3）燃油税征收困难，似乎也是燃油税多年来呼之难出的一个原因。如果在生产环节征税，可能鼓励原油走私。如果在销售环节征税，必须在各加油站配备税控机，投入大量成本，加大管理难度。对贫困地区、政府军队和社会团体、农用车辆、公交车辆等特殊的用油主体，也必须采取具体的补偿方法。
2004年以来，农村税费改革告一段落，燃油税改革重又提起。2005年1月11日，国家税务总局局长谢旭人在国务院新闻办公室的一次新闻发布会上回答记者提问时再称，“经过几年研究，中国在征收燃油税方案上已有了初步的意见。”2005年7月，国务院公布《关于做好建设节约型社会近期重点工作通知》，提出将研究制定鼓励低油耗、小排量车辆的财政政策，适时开征燃油税。2007年1月，国家税务总局将完善燃油税改革方案纳入当年工作范围；3月，财政部也披露将加紧完善燃油税改革方案并择机实施；6月，国务院印发了国家发改委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》，提出“适时出台燃油税”。
摘自李由：《中国转型期公共政策过程研究》,北京师范大学出版社2008年出版,第552-555页。
发帖
雷达卡
加JingGuanBbs
京公网安备 11010802022788号
论坛法律顾问：王进律师
知识产权保护声明
免责及隐私声明
提升卡
置顶卡
沉默卡
变色卡
抢沙发
千斤顶
显身卡
