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煤电对弈
来源于 《财新周刊》 2017年第14期 出版日期 2017年04月10日 新版音频播放器代码 begin
煤炭和电力行业正在进行一场激烈博弈。在电改背景下，地方政府也侧身其中，并将行业博弈逐步演变为行政博弈
2016年11月23日，安徽淮北，运煤专列整装待发。去年2月，国家开启了以钢铁、煤炭行业为代表的去产能结构性改革。
《财新周刊》 文 | 财新记者 范若虹
煤炭与电力作为上下游行业，从计划经济时代就是一对冤家，2017年年初，冤家的博弈再度升级。
3月17日，宁夏七家燃煤发电企业联名向宁夏回族自治区经信委上书，称宁夏煤电企业度电成本已经倒挂，区内煤电企业全面亏损，希望区经信委可以协调区内煤炭供应大户神华宁煤集团降价。
仅仅三天之后，神华宁煤向当地各大电厂发出“温馨提示”，称二季度煤炭供应合同仍维持原价，如果几天之内不签合同，4月1日将停止供煤。
很快，上书的七家电企与神华宁煤集团签订了二季度购煤合同。
宁夏的煤电矛盾是全国的一个缩影。2016年2月，国家开启了以钢铁、煤炭行业为代表的去产能结构性改革。在煤炭去产能核心政策“276个工作日”限产实施仅九个月后，全国动力煤风向标指数——秦皇岛海运煤炭交易市场发布的环渤海5500大卡动力煤价格指数，由年初的370元/吨，上涨至11月最高点607元/吨，涨幅超过64%。该指数在2016年底回落至593元/吨，后又在2017年3月22日再次攀升至606元/吨的高位。
今年年初，国家发改委宣布，全国煤电标杆上网电价不作调整，这意味着发电企业无法将煤炭价格大幅上涨的成本传导至下游。而与此同时，2015年3月启动的新一轮电力体制改革正在各地展开。以宁夏为例，仅2016年前八个月，煤电企业在电力直接交易中通过降低电价向工业企业让利7.7亿元，且电力直接交易的比重不断上升。让煤电企业雪上加霜的是，获得直接交易支配权的各地政府，亦有压低电价以支持当地工商业企业应对经济下行的动力。
中国电力企业联合会常务副理事长杨昆3月17日在中电联召开的2017年经济形势与电力发展分析预测会上表示，2016年煤电企业利润已经出现了“断崖式”下降，五大发电集团2016年利润同比下降68.6%，其中四季度同比下降96.6%，利润降幅呈持续扩大态势，并很可能延续至2017年，导致煤电企业陷入全面亏损。
杨昆在当日的发言中呼吁政府出手：“当市场机制失灵，迫切需要政府及时干预，形成一系列备选政策，根据市场状况随时出牌，及时应对类似电煤价格暴涨等突发问题。”
财新记者了解到，近期国家相关部委已经组成十个调研组到各省调研火电企业经营现状、困难和问题；与此同时，国务院国资委也在组织五大电力央企酝酿相关策略，抵御亏损压力。
无论国家发改委、国务院国资委还是各地方政府，都在“八仙过海、各显神通”对煤电进行干预，所谓行业博弈似乎正在演变为一场多个主角的行政博弈。
又见“煤老大”
3月17日联名上书的七家宁夏煤电企业，包括华能宁夏能源公司、大唐宁夏分公司、华电宁夏分公司、国电宁夏分公司、中铝宁夏能源公司、京能宁东发电公司和申能吴忠热电公司，都是国企，包括了绝大部分电力央企在当地的分公司或子公司。
这份名为《关于近期火电企业经营情况的报告》（下称《报告》）的陈情书中写道，由于煤炭价格高企，宁夏煤电企业度电成本倒挂，成本为0.27元/千瓦时，而区内燃煤内标杆电价为0.2595元/千瓦时，相当于每发1度电亏0.0105元。与此同时，神华宁煤集团在宁夏的坑口热值4500大卡动力煤的合同价，已经从2016年初的200元/吨涨至目前的320元/吨，涨幅达到60%。
“受电煤价格上涨、火电利用小时数大幅下滑等因素影响，宁夏自治区内火电企业已处于全面亏损状态。”七家煤电企业因此建议自治区政府，考虑到煤价大幅上涨将会对区内经济形势造成不良影响，建议协调宁煤尽快降低煤价至260元/吨以内。
上述煤电企业中一位电厂负责人告诉财新记者，煤电企业希望政府出面协调煤价，是因为在2015年煤炭价格低迷时期，神华宁煤出现了历史上首次亏损，区政府曾协调发电企业以高于煤炭市场价约20元/吨的代价，优先采购神华宁煤的煤。
“我们认为，此前煤炭行业困难时，政府曾协调过电企加价采购煤炭，那么现在电企出现困境，政府也应适当协调煤炭企业降价出售。”他进一步解释，之所以希望将4500大卡的煤价降到260元/吨，是因为只有煤炭价格降至此，煤电企业才能盈利。
宁夏回族自治区经信委电力处处长崔海山对财新记者表示，经信委收到这份上书后，于3月21日将七家企业负责人叫到一起开会，听取了企业的意见，并正在调研区内煤炭价格，但由于煤炭价格主要由市场供需形成，政府很难从中协调。
宁夏煤炭市场供需情况确实在2016年出现了巨变。2016年2月，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，其中一个核心要求是，全国所有煤矿生产能力以每年276个工作日进行重新核定。此前煤矿产能均是以每年330个工作日计算的，重新核定后，各个煤矿的生产能力将是之前的84%左右。神华宁煤为执行去产能政策，连续关闭、关停银北的石炭井焦煤分公司、乌兰矿等几个老矿，合计去产能约787万吨/年，并执行了276个工作日的限产政策。
公开数据显示，2016年宁夏自治区煤炭总产量约6800万吨，比上年减少约1100万吨，产量同比减少14%。然而2016年宁夏地区对煤炭的需求却在增加。2016年宁夏自治区内有近300万千瓦新建煤电机组投入运行，同时，2016年12月神华宁煤的400万吨煤制油项目投产。宁夏经信委的相关负责人由此预计，宁夏地区2017年煤炭缺口约在2500万吨左右，将迅速由煤炭输出省转变为煤炭输入省。
上述宁夏煤电企业的负责人告诉财新记者，神华宁煤在产量有限的情况下，会优先对本集团内的电厂和煤制油项目供煤。而其他煤电企业从外省购煤，或将面临外省小煤矿无法提供稳定的供应，以及运距远带来的成本提升等问题。在这场“煤老大”与“电老大”的博弈中，神华宁煤显然底气更足。
“政府协调宁煤降价的可能性也很小。”他预计，发电企业主要是央企的子公司，而神华宁煤有49%的股份属于宁夏国资委，在煤炭价格低的时候，地方政府有动力协调电企加价购买宁煤的产品，但现在是宁煤赚钱，政府不大会出手干预，毕竟这符合地方政府的利益。
神华宁煤是2006年1月宁夏回族自治区政府与神华集团对宁夏煤业集团公司实施战略重组后成立的，神华集团持股51%，自治区政府持股49%。作为宁夏回族自治区内最大的煤炭企业，曾经在2013年煤炭总产量达到7815万吨，在宁夏煤炭市场占有绝对控制地位。
从全国范围内看，“276工作日”政策从2016年3月开始执行，全国煤炭供应量大幅下降。国家统计局公布的数字显示，2016年4月至10月，月原煤产量同比下降幅度均超过10%，6月产量同比下降甚至达到16.6%。2016年，全国规模以上煤炭企业产量33.64亿吨，同比下降9.4%，但从需求端看，2016年全国煤炭消费量仅同比下降1.3%。
供需失衡的结果，一是涨价，二是煤炭进口的大幅增加，2016年全年煤炭净进口2.47亿吨，同比增加24.2%。自2016年6月起，煤炭进口持续处于高位，月均进口量均在2000万吨以上，11月和12月接近2700万吨。
中国煤炭消费量约占全球的一半，中国煤价的大幅上涨和进口也拉升了国际煤价。10月底，澳大利亚动力煤价格涨至105.81美元/吨，达四年半以来最高，比去年年底涨超1倍。
电煤涨价，煤电企业日子难过。中国电力企业联合会统计数据显示，2016年五大发电集团煤电利润同比下降68.6%，各季度同比分别下降33.2%、61.4%、79.5%和96.6%。2016年9月，五大发电集团煤电利润开始由正转负，亏损3亿元，而2015年同期为64亿元。
雪上加霜的电改“直接交易”
电厂的类似上书，2016年11月底曾在陕西省发生过一次。当时，华能、华电、大唐、国电四家联合给陕西省政府提交报告，称电煤价格已超出企业成本，希望政府对电价进行上调，但很快他们得到了否定的回答。
2017年1月4日，国家发改委公开表示，2017年全国煤电标杆上网电价将不作调整，原因是经测算该电价全国平均应上涨0.18分/千瓦时，不足0.20分/千瓦时的调整水平，因此2017年不调整，调价金额纳入下一周期累计计算。
国家发改委取样的价格区间为2015年11月至2016年10月，而2016年6月之前八个月煤炭价格仍处于低位，拉低了全年平均价格。国家发改委相关负责人表示，“在当前形势下，煤电标杆上网电价不调整，有利于稳定实体经济用能成本。”
上述宁夏煤电企业负责人对财新记者抱怨说，煤电联动没能启动，让煤电企业独自承担了煤价飙升的成本。
“目前煤价与2008年宁夏历史上煤价最高的时候几乎相当，但九年前的宁夏煤电平均上网标杆电价是0.2966元/千瓦时。”他表示，之后煤价回落，政府两次实施了煤电联动下调电价，目前宁夏煤电平均上网标杆电价为0.2595元/千瓦时，比2008年低12.5%。
煤电联动机制最早开始于2005年，当年5月，国家发改委启动煤电价格联动实施方案，提高煤电企业上网电价，旨在解决2004年6月以来煤炭价格上涨、部分电厂经营亏损的问题。随后在2008年煤炭价格达到历史高位，煤电联动再次被启动，电价被连续上调了两次。2015年及2016年初，由于煤炭价格回归低位，全国经济增幅放缓，在煤电联动机制下，全国平均燃煤标杆上网电价连续被下调了两次。
煤电联动机制之所以在中国存在十多年之久，是在“市场煤”与“计划电”背景下，为了解决煤电矛盾，政府采取的一项权宜之计。2015年12月31日，国家发改委下发《关于完善煤电价格联动机制有关事项的通知》，进一步明确，煤电价格联动机制电价调整的依据是中国电煤价格指数，联动机制以一个年度为周期，由国家发改委统一部署启动，以省（区、市）为单位组织实施。按联动机制调整的上网电价和销售电价实施时间为每年1月1日。
一位电力行业的资深人士在接受财新记者采访时表示，煤电联动机制调整周期为一年一次，无法实时反映煤炭市场价格的变动，而且政府还会因对宏观经济平稳运行的考量，暂缓联动机制。他认为最好的方式是政府放开对电价的管控，真正实现“市场煤＋市场电”。
然而当下所谓的“市场电”似乎并未预料的那么理想。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》开启了以有序放开输配以外的竞争性环节电价、有序向社会资本放开配售电业务、有序放开公益性和调节性以外的发用电计划、推进交易机构相对独立等为要点的新一轮电改。两年来，电改综合试点省份已达21个，输配电价改革试点已推至全国，全国范围内注册成立的配售电公司超过2000家。
宁夏就是全国电力体制改革综合试点省份之一。然而让外界吃惊的是，宁夏七家电企在给自治区经信委的上书中，明确有一条“反电改”的建议——“建议政府协调减少直接交易电价让利幅度或暂缓电力直接交易”。
电力直接交易是指发电企业与工业企业直接交易，但目前各地的直接交易并未由供需双方决定价格，而是由地方政府制定规则，交易量是地方政府制定的年度基数电量的之外部分，交易价格则是在目前上网电价基础上降价，地方政府还会通过规则干预降价幅度。也就是说，电厂发电量的直接交易部分由地方政府控制了量与价，相当部分发电量的定价权已经实质上由中央政府转移给了地方政府。
地方政府在电改过程中的利益明确，即通过电改实现工业电价的降低，增加地区招商引资和企业发展的竞争力。宁夏自治区经信委电力运行处处长崔海山曾向媒体表示，2016年前八个月，宁夏完成电力直接交易194亿千瓦时，占全部电力交易的比重达到40%左右，由发电企业向工业企业让利10.5亿元，其中火电企业让利7.7亿元。一位宁夏煤电企业市场营销部的负责人对财新记者表示，其下属总共200万千瓦的六台机组，2016年参与市场直接交易的电量占总发电的65%左右，未参加直接交易的电量按照国家发改委核定的上网电价结算，而直接交易部分则在国家核定的上网电价上平均降价0.04元/千瓦时。如果2017年电力直接交易的电量进一步增大，对他们无异于雪上加霜。
“中国管电体制已经进入了混乱。”一位长期研究中国电力体制改革的人士对财新记者说，各省都在通过控制各电厂的基数发电量来积极扩大直接交易的电量，并通过制定电力交易规则尽可能降低电价，甚至还出现了相邻省份竞相降低电价，进而吸引高载能工业企业投资的现象。
他认为，在电力市场未形成之前，电价的制定还只是中央政府的权力，中央政府可以从全局角度制定各地电价标准，避免受地方利益干扰；新一轮电改的目标是“管住中间，放开两头”，即将发电和售电放给市场，但现实却将发电端的监管权放给了地方政府。
他对此表示忧虑：“毕竟，火电项目审批权下放，结果地方滥批滥建的殷鉴不远。”
八仙过海
如此严峻背景下，五大发电集团只能各显神通。财新记者了解到，今年3月，国务院国资委也在组织五大电力央企酝酿相关策略，抵御亏损压力。实际上，部分省份的发电企业已经开始联合起来应对各地电力直接交易，希望减少直接交易电价让利幅度。
一位电力央企的相关负责人对财新记者表示：“这是无奈之举，其实都是反市场的办法。”五大发电集团占全国电力装机的40%以上，联合抵制电力直接交易，或将涉嫌“窜谋”以及“利用市场垄断地位控制价格”；但如果煤电联动不启动，煤炭价格仍旧维持目前的高位，企业只能越亏越多。
他还表示，目前最好的解决方案是尽可能平抑煤炭价格，例如彻底放弃政府对煤炭产量的控制，允许企业根据市场需求自由生产；另一方面，应加大进口力度，让国际上低成本的煤炭更多进入国内，平抑国内价格。
电力行业的希望或许很难实现。 2017年1月11日，国家发改委、中国煤炭工业协会、中国电力企业联合会、中国钢铁工业协会联合发布《关于平抑煤炭市场价格异常波动的备忘录》，明确了未来四年政府对煤炭行业的调控策略。文件将煤炭价格分成红色、绿色和蓝色三个区间，正常的浮动区间在500-570元/吨之间。当煤炭价格处于红色区间，即在600元/吨以上或470元/吨以下时，将通过释放产能或限产来干预煤价。
通过这一文件，国家发改委已经将行政干预煤炭价格的方式固定下来，发电企业期望煤炭价格再次回落至低位的愿望很难实现。
从进口方面看，由于国内煤炭价格飙升，吸引澳大利亚、印尼等地的煤炭积极出口至中国。但财新记者了解到，有关部门已经在一些内部会议上表示，“不希望将煤炭‘去产能’的红利让与国外企业”。有消息说，2017年前两个月，煤炭净进口量同比增长超过50%时，部分沿海地区采取延长煤炭进口通关时间等办法，对煤炭进口进行控制。
地方政府虽乐于看到当地煤炭企业利润增长，但也担心煤电企业亏损过多，进而无资金买煤导致的缺电现象出现。因此各地已经在电力直接交易中逐步向煤电企业倾斜，允许其降价幅度减小，或通过新能源发电企业补贴煤电。
例如在宁夏，从2017年开始，宁夏经信委给当地风电、光伏企业核定了比2016年更低的基数电量，并发布了火电企业与新能源企业直接交易合同电量转让的公告，要求火电企业与工业用户直接交易电量的20%及以上部分转让给新能源发电企业，新能源企业将部分发电收益转让给火电企业。
据了解，今年前两个月，宁夏煤电企业在电力直接交易中，平均降价幅度比2016年每度电少了0.01元左右。但煤电企业的亏损程度并未得到改善，而当地的新能源企业则认为，此种让风电、光伏补贴当地工业企业和火电企业的办法有失公平。
国务院发展研究中心产业经济研究部研究员钱平凡认为，用行政指令指导经济活动的办法叫做行政经济，行政经济看起来简单易行，见效快，但问题是会“摁下葫芦，浮起来瓢”，把一个问题解决后，又出现了新的多个问题。煤电对弈演变成了多个部门和利益主体的行政博弈，在市场经济环境下，这种复杂的行政博弈，孰赢孰输？■
财新实习记者沈玉芸对此文亦有贡献
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