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来源于 《财新周刊》 2017年第30期 出版日期 2017年07月31日
针对监管不力、监管行为不规范、滥用职权等履职乱象，银监会出台公私分开和履职回避的新规，从制度上严防监管俘获
近日，银监会印发《关于银监会系统工作人员在监管履职中严格实行公私分开的意见》和《银监会系统工作人员履职回避办法（试行）》，以从制度上预防监管履职中可能产生的腐败问题和道德风险。
《财新周刊》 文| 财新记者 吴红毓然
打铁还需自身硬，监管者同样需要被监管。
近期，金融监管层面的反腐风向引发市场的高度关注。自2015年11月起，证监会副主席姚刚、证监会主席助理张育军、保监会主席项俊波、银监会主席助理杨家才先后被查。2017年7月20日，中央纪委监察部网站陆续披露，姚刚、张育军严重违纪，被“双开”（开除党籍、开除公职）并移交司法机关。
为从制度上预防监管履职中可能产生的腐败问题和道德风险，近期银监会印发《关于银监会系统工作人员在监管履职中严格实行公私分开的意见》（下称《意见》）和《银监会系统工作人员履职回避办法（试行）》（下称《试行办法》）。
“将监管者与被监管者的关系简单化、纯粹化”，银监会表示，实行公私分开和履职回避，是银监会落实党中央全面从严治党要求的重要举措，可以让监管者解除思想羁绊，摆脱关系困扰，管风险较真碰硬、不缩手缩脚，查违规“敢于亮剑”、不投鼠忌器，更好地严监管、强监管，维护良好的监管形象。
早在全国“两会”前国务院新闻办发布会上，履新银监会不足一周的银监会主席郭树清即指出，银监会系统要从每个人自身做起，严格实行公私分开和回避制度，自觉杜绝徇私舞弊、设租寻租以及利用权力和影响力谋取私利等违规违纪行为。
彼时，郭树清指出，治理市场乱象、金融乱象，包括促进银行业整个健康发展，可以概括成三个“公私分开”：一是从业人员和监管人员的公事和私事分开；二是金融产品方面，公募和私募要分开；三是公开透明的合法经营和私下搞的非法经营要分开。
有资深监管人士指出，公私分开是一种执政理念，通过探索这套制度安排，能真正落实监管纪律和队伍建设，也是对监管者的有效保护。
“向自身开刀”
郭树清表示，对于银行业风险，金融机构承担风险管控的主体责任，监管部门承担风险监管的主体责任，都要强化责任意识，做到“守土有责、履职负责、失职问责”。
探索履职回避及公私分开制度，体现了银监会率先“向自身开刀”，树立“敢于亮剑、敢于揭盖子、敢于硬碰硬”的责任担当意识。只有这样，监管的严肃性、权威性才不会被消解，监管才能牢牢掌握话语权。
“监管是一个特别需要讲原则、铁面的职业。”一位体制内权威监管人士对财新记者指出：“比如处罚，只要站得住脚，就该处罚；不要银行明明违规了却不处罚，表面上你跟银行关系特好，背后银行会骂你傻。”
近年来，少数长于灰色运营的金融机构“超常规崛起”，与监管姑息甚至监管腐败不无关系，集聚了巨大风险且形成负面示范，教训惨痛。
比如，从2008年开始，银监会、证监会、保监会对于金融机构控股股东均有控股数量要求。银监会规定，一个股东入股同类银行机构不超过两家，取得控股权只能保留一家，俗称“两参或一控”。
但是，安邦保险集团利用保监会为其“量身定制”的政策，迅速从2004年的一家普通财险公司，长成了控股一家城商行、参股两家股份行的金控集团；在市场经营更久远的“明天系”，目前公开可查的是控股了6家城商行、3家信托、4家证券公司、3家基金公司、2家期货公司及4家保险公司等。
“收这么多牌照，从地方到监管部门，每个环节都可能有问题。”前述权威监管人士说，一是入股股东的关联关系较为隐蔽，很难穿透到实质控制人，监管系统内部缺乏关于股东及其关联公司的信息交流机制；二是更为严重的监管俘获乃至监管腐败问题；三是目前缺乏对股东进行监管的上位法。
银监会在4月7日印发的《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》中已提出，持续监管不力、监管行为不规范、滥用职权等，是监管履职乱象。
其中，持续监管不力的乱象包括：对机构筹建尽职调查不到位，数据不真实；存在未按照规定标准实施监管评级,人为抬高或降低机构年度评级；现场检查不尽责，对违法违规机构和人员不问责等。
比如，多位接近恒丰银行的人士曾对财新记者表示，曝出高管巨额分钱、违规员工持股、隐秘表外股权运作等经营风险的恒丰银行，其监管评级达到了和招商银行等股份制银行领头羊同样的“2C”（75-80分）级，且分支机构扩张并未停步。目前代理恒丰银行行长一职的，是山东省烟台银监局原局长。
刚刚结束的全国金融工作会议上，中共中央总书记习近平强调，金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。
会后首个工作日，银监会表示，银监会系统的每个工作人员都要明确上述讲话内容，将端正监管定位，找准工作重点。值得强调的是，催生金融乱象的原因有多种，金融机构首先需强化防范风险的主体责任；正视并探索解决监管俘获问题也至关重要，有利于肃清监管队伍、净化监管环境、提高监管能力。
“银监会从人的最本质出发，从自己干部下手，规范监管行为，对整治风气有好处。”一位某一线城市的银监局主任说，这开了整个监管系统的先河。
探索公私分开
银监会表示，严格实行公私分开，《意见》从坚持“公权运用的廉洁性”“公务处理的规范性”“公财使用的合规性”三个方面，列出九类负面清单。
在坚持公权运用的廉洁性方面，要求不得利用监管权力设租寻租，不得超越监管权力干预插手，不得借助监管权力获取私利。
据财新记者了解，具体而言，在设租寻租方面，要求在行政许可、非现场监管工作中，不得擅自增减程序、标准或条件，不得变相增减行政许可事项。在现场检查和行政处罚中，不得滥用自由裁量权。
早在2005年，西南财经大学的金子财等人发表论文《试论提高透明度与防范银行监管腐败》提出，监管者在行政处罚中自由裁量权弹性过大。
该论文揭露，行政处罚环节说情主义、打招呼、徇私情的现象严重，部分监管人员接受说情或者违纪收受礼品，违背《金融违法行为处罚办法》的有关规定，性质严重的问题不处罚或就轻处罚，性质较轻的问题可能由于各种原因就重处罚，“当重不重，当轻不轻”，银行业金融机构与银监会就处罚问题多有讨价还价，代表国家意志的行政处罚行为表现出极大的弹性，行政处罚的严肃性严重弱化，政策法规的威严受到毁损。
以往银监会公开的行政处罚较少，某些局部经营较好的地区，因监管相对严厉，反而罚单较多。二季度以来，银监系统加大了处罚力度。4月7日的银监会发布会上，银监会法规部主任刘福寿表示，银监会对17家银行业金融机构作出了25件行政处罚决定，金额达4290万元。2017年6月以来，各地银监局的罚金过亿，7人被终身禁入，涉及银行170家。
在监管干预方面，《意见》要求，不得滥用监管权力，干预被监管机构授信、资产处置、项目投资以及其他正常的经营管理活动，不得违反规定插手被监管机构人事安排、干部选用、人员录用、建设工程、装修改造、物资采购招标等事项。
金子财等的论文即指出，尽管银监会三令五申，但是仍有个别监管者通过各种关系向银行业金融机构安插与自己有关系的人员，有的是配偶或子女等直系亲属，有的是朋友之托，为他人安排工作。监管者直接或者间接地干预监管对象的人事安排，不仅损害了监管的廉洁性，而且为监管通谋和亲属关联埋下隐患。
在谋取私利方面，《意见》要求，不得违规持有非上市银行业金融机构股份，持有直接业务管辖范围内的上市银行业金融机构股票，或购买直接监管的银行业金融机构劣后级产品，不得以明显优于正常市场交易的价格、条件或程序，与直接业务管辖范围内的银行业金融机构进行商业交易，不得在银行业金融机构有个人贷款（个人消费贷款除外）等。
“廉洁性这三条都是要害，说明高层对银监系统的情况很了解。”前述东南沿海银监局人士说。
除此，《意见》在坚持公务处理的规范性方面，要求不得利用监管工作渠道办私事，不得利用监管工作信息办私事，不得违反监管工作纪律办私事。此前，一些重要监管政策胎死腹中，一些关键政策提前透露，成为少数人的发财机会。
在坚持公财使用的合规性方面，《意见》要求，不得违规使用监管保障设备设施，不得让被监管机构承担无关费用，不得占用监管资源供个人支配。
履职回避打补丁
2017年夏，央行研究局局长徐忠在陆家嘴论坛上指出，近年来，金融机构监管部门在机构准入和风险处置过程中，频繁派人出任被监管机构的高管，导致监管部门和被监管机构人事关系复杂，既影响监管的独立性，又干扰了金融机构人事制度改革。
《公务员法》第十七章第102条指出，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。这类似于欧美监管机构关注的“旋转门”。
在《公务员法》的框架下，银监会率先做出行动，将履职回避的要求细化，甚至更为严格。
银监会表示，履职回避办法立足银行业监管面临的新形势新任务，严格落实中央和国家关于公务员任职回避的有关规定，针对原有制度执行中存在的模糊地带进行明确，补充原来缺失的内容，增强制度的可操作性，确保既符合法纪要求，又能有效管用。
具体而言，较2010年出台的《银监会机关工作人员履职回避实施细则》，《试行办法》从地域回避、任职回避和公务回避三方面作出规范，新增了地域回避一条。同时，《试行办法》将家属范围大大延伸，此前仅要求涉及配偶、子女时需回避。
在地域回避方面，规定银监会系统工作人员不得在本人成长地直接提任派出机构正职或纪委正职。
在公务回避方面，规定银监会系统工作人员在实施行政许可、监管评级、现场检查、行政处罚和其他重要监管活动中，如果与该评级机构工作人员存在夫妻关系、直系血亲关系、三代内旁系血亲关系、近姻亲关系的，应予以公务回避。同时，规定银监会系统工作人员不得参与涉及本人和亲属的人事考核、任免、奖惩、录用、调配和项目资金审批、信访核查、案件查处、审计等事项，也不得以任何方式对有关事项施加影响。
在任职回避方面，规定配偶、父母、子女及其配偶在银行业金融机构从业的，或者配偶、父母、子女及其配偶，配偶的父母、本人兄弟姐妹及其配偶持有银行业金融机构5%以上（含）股份的，不得在直接监管该机构的岗位工作。
除此，据财新记者了解，任职回避还包括，银监会副处级及以上工作人员辞去公职或退休后三年内，不得到直接监管过的银行业金融机构任职或兼职。其他工作人员的限期为两年。但保留了一条，“因特殊需要经组织批准的除外”。
不仅如此，符合期限要求后，银监会系统工作人员到离职前直接监管的银行业金融机构任职或兼职时，应事先向原所在单位党委报告，征得组织同意并在原所在单位公示后方可任职或兼职。同时，如果银监会系统工作人员退休后批准兼职，不得在兼职单位取酬；退休后经批准任职的，不再保留党政机关的各种待遇。
据财新记者从多位监管人士处了解，之前，有部分监管人士到被监管机构，比如银监会到银行，是通过“调任”或者“组织推荐”的名义上任，“三年回避”的要求就容易被规避，正式辞职的则较少。
“调任有隐性的操作规则，得双方同意。监管机构和商业银行需达成一致才能调任，这不是自欺欺人吗？有监管俘获之嫌。”一位监管人士对财新记者说。
一位西部省份银行业人士透露，一位临近退休的监管干部，出任了大行该省分行的副行长，管辖纪检、监察条线，其所管辖条线主要对接相关上级监管部门。“一旦有相关的银监局检查，都是由他出面对接、接待；如果检查出现相关的问题，则由其负责‘摆平’，以避免监管部门有可能的处罚。”
《试行办法》还要求，银监会系统工作人员长期在同一关键岗位任职的，应岗位轮换等，期限为五年。比如连续担任同一部门副职五年的，不得直接提任该部门正职等。“这条是要害，因为有的县级银监局，同一岗位任职超过10年的都有。”一位东南沿海某省银监局人士说。
值得注意的是，也有资深监管人士指出，调任的监管干部都是得到组织认可的，并不存在严重的监管俘获，切不可偏激视之。“这次履职回避办法颁布之后，调任也会更加严格。”
监管反腐制度建设
加强以反腐防腐为中心的制度建设，提升监管者职业伦理水准，谨防监管俘获，也是这一轮深化金融改革的题中之义。
监管俘获是指，虽然监管是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系，但很快就被监管对象所俘获，成为被监管者谋求自身利益的工具。这一理论由美国经济学家斯蒂格勒（G.J.Stigler）于1971年提出。
为何“监管俘获”络绎不绝，为何“旋转门”越转越快？2013年，时任世界银行东亚太平洋金融发展局首席金融专家王君曾撰文表示，银行监管者需具备现代的金融知识和监管技能，因此需要有一大批德才兼备的人员，而具备这样素质的人，恰恰是金融机构追逐的对象。
“理想情操、爱国热情固然重要，但银行监管者也需要养家糊口，让自己和亲人过上体面的生活。如果没有足够的报酬和福利待遇，银行监管当局很难吸引和挽留优秀人才。不幸的是，经过几年改革后，监管人员的工资待遇倒退为参照公务员薪酬制度执行，此结果不仅不利于监管人员整体素质的提高，在很多情况下反而迫使监管人员不得不接受甚至寻求被监管者的资助⋯⋯监管的有效性无从说起。”王君分析道。
同时，业界还呼唤提高监管的独立性。“金融机构或对监管者貌似谦恭，或因关系深厚而有恃无恐。其根本原因，是监管当局缺乏必要的独立性、明确的授权、有效的问责以及必要的资源。这些因素，在巴塞尔核心原则里笼统地归纳为银行监管的前提条件。没有行使职能的相对独立性，银行监管当局的领导和工作人员便会在政治任务和法定职能之间无所适从。”王君认为，目前，这些前提条件仍未完全具备。
重庆大学的冉勇在《防范银行监管者腐败的制度设计》一文中指出，一是要提高银行监管者“失误”的代价，一旦监管“失误”，负责监管的单位也应连带承担相应责任。失误的代价越高，拒绝贿赂的免疫力越强。二是重视对行贿者的查处。三是强化市场机能，减少行政审批，“将监管者的行政审批范围缩小到最低限度，减少通过腐败行为谋取暴利的机会”。
“监管法律和监管规则要细，要具体，这对监管者和被监管者都是保护。中国的监管者自由裁量权很大，权力很大，责任也很大，有可能被认为厚此薄彼，谁跟你亲近一些，谁请你吃饭了，监管者容易有这样的困扰。法律具体了，依法办事，对谁都是保护。”一位银行高层说道。
建立监管信息公开披露制度也十分重要，这也是巴塞尔协议的三大支柱之一。冉勇在文章中指出，加强信息披露兼有成本低和保障存款人利益的作用，可以对商业银行和监管者的经营活动产生强有力的外部监督，增大监管腐败行为中的决策成本，还应“允许媒体在对法律负责的前提下充分参与舆论监督”。
“对于金融监管行业，专业素质高且能长期保持操守、德才兼备的人员是弥足珍贵的。”前述银行人士认为，如何有效建立监管部门与市场企业间的人才双向流动机制，在监管转型中能有效留住并提升优秀的监管人才，是中国现行监管干部体制应着力面对的命题。 他建议，更加注重构建凭借德才兼备就能获得提升的监管干部体制，才是有效增加和增强金融监管力量的重中之重。■
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