2019“三农”改革路线图划定 农地制度改革进入深化施工期

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选自：http://www.xinhuanet.com/2019-01/02/c_1123934743.htm

今年“三农”硬任务确定

　　2019年和2020年是全面建成小康社会的关键时期，是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期。中央农村工作会议指出，必须牢固树立农业农村优先发展的政策导向，切实稳住“三农”这个基本盘，突出抓好“三农”工作各项硬任务的落实，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

　　今明两年“三农”工作必须完成的硬任务是什么？会议强调，打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务。此外，还要抓好农村人居环境整治三年行动，重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升。确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。进一步深化农村土地制度改革。强化乡村规划引领，实施村庄基础设施建设工程，加快补齐农村人居环境和公共服务短板等。

　　此次会议还讨论了《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见（讨论稿）》。按以往惯例，这一讨论稿经讨论修改后，很可能形成2019年中央一号文件。

　　继中央农村工作会议后，全国农业农村厅局长会议进一步明确2019年农业农村工作重点：确保脱贫攻坚不能延误，坚决打赢精准脱贫攻坚战；粮食生产不能下滑，务必稳定粮食面积和产量；农村人居环境整治要由点到面全面推开，取得实质性进展；“大棚房”问题清理整治做到完全彻底，按时保质完成专项行动；非洲猪瘟不能蔓延成势，毫不松懈做好防控工作。

　　盘古智库学术委员、中南财经政法大学教授叶青对《经济参考报》记者表示，2019年将是“三农”工作攻坚的一年。“相关会议围绕2019年怎么做，已经划出具体时间表和路线图，包括脱贫攻坚、人居环境改善、村庄基础设施建设等硬任务都提得很细，有利于目标的层层分解和落实。”

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宅基地改革将“稳慎推进”

　　作为2019年“三农”硬任务之一，农村土地制度改革将进入深入施工期。

　　“要以土地制度改革为牵引，深入推进新一轮农村改革。”据中央农办主任、农业农村部部长韩长赋介绍，2019年将着重推进四项改革：一是按期完成农村集体资产清产核资；二是做好农村承包地确权登记颁证收尾工作；三是稳慎推进农村宅基地改革；四是培育各类新型经营主体。

　　据悉，作为农村集体产权制度改革最基础的工作，农村集体资产清产核资将于2019年底基本完成。农村承包地确权登记颁证工作，截至2018年底已基本完成。但韩长赋也指出，部分地方权证尚未应发尽发，有的地方留有历史遗留问题，还不能鸣金收兵，2019年要开展“回头看”，做好收尾工作。

　　值得一提的是，十三届全国人大常委会第七次会议日前表决通过了新修改的农村土地承包法。全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛表示，承包地的“三权分置”是这次修改农村土地承包法的主要任务。

　　“新修改的农村土地承包法让我们看到很多新的希望。未来土地可以抵押贷款，农民土地使用权可以入股等等，土地价值将得到市场化的肯定。期待在一号文件中能有具体的操作办法并得到进一步落实。”叶青说。

　　韩长赋介绍，农村宅基地改革将秉持“稳慎推进”的思路。据悉，我国将重点围绕宅基地“三权分置”，拓展改革试点，丰富试点内容，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权有效途径。结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对《经济参考报》记者表示，新一轮农村宅基地改革将稳妥慎重推进。一方面，要明确红线底线，保护农民利益，包括不得违规违法买卖宅基地等；另一方面，在试点地方允许突破法律约束，尊重农民探索和摸着石头过河，2019年有望继续扩大试点。“在探索‘三权分置’上，改革着力点应放到使用权上去，要进一步引导、规范和探索制度性安排，可以在改革上提供负面清单，实现宅基地使用权的进一步优化配置。”李国祥说。

土地制度供给将进一步强化

　　据悉，下一步，我国还将加强农村土地制度创新和制度供给，着力让农村资源要素活化起来。包括落实承包地“三权分置”制度，强化耕地保护制度，改革农村土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度等方面，都有望取得新突破。

　　全国农业农村厅局长会议强调，加强重大政策研究，强化乡村振兴制度供给。构建多元化投入保障机制，优化农业投资管理，完善农业支持保护政策体系，强化乡村振兴法治保障。

　　韩长赋表示，要健全“三权分置”的农地产权体系，完善所有权承包权权能内容，探索建立土地承包权依法、自愿、有偿退出制度。还要推进土地经营权抵押贷款。结合《农村土地承包法》等有关法律法规的修订，抓紧研究在全国推广农村承包土地经营权抵押贷款的方案。韩长赋透露，《土地管理法》的修订，将对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意见。

　　“乡村振兴最核心的就是土地问题。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田对《经济参考报》记者表示，承包地“三权分置”改革已经取得了明显成效，目前农村宅基地“三权分置”被寄予厚望。此外，农村新产业新业态发展用地问题如何突破，乡村振兴用地问题如何解决也广受关注。

　　在建立农村集体经营性建设用地入市制度方面，韩长赋介绍，下一步要总结改革试点经验，完善法律法规，推动建立城乡统一的建设用地市场，加快集体建设用地确权登记颁证，建立土地增值收益分配机制，赋予集体经营性建设用地使用权抵押担保权能，明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。

来源：《农村工作通讯》2018年第4期


贺雪峰


从“两权分离”到“三权分置”的沿革


中国是消灭了土地私有制的国家，绝大多数农地都属于农民集体所有，少数农地属于国有农场所有。属于农民集体所有的农地实行以家庭为单位的承包责任制，即农地的所有权属于村社集体，农户拥有承包经营权。分田到户之初土地承包期为15年。按全国对15年不变的理解，这15年主要指以家庭为单位的承包责任制不变，农民具体承包的土地面积和地块还是要变的。


因此，在第一轮承包期内，全国农村普遍出现了依据村社集体人口变化而进行的土地调整，“3年一小调、5年一大调”是普遍现象。土地调整中，村社集体侵害农民土地权利的现象时有发生。全国也有部分农村，村社集体缺乏进行土地调整的能力，虽然农民有调整土地的诉求，村干部却调不动地。进入20世纪90年代，农民负担沉重，种地亏本，以及因为农业基础设施条件损坏，之前过于细碎的土地难以耕种，农民有强烈的通过土地调整来连片耕种划片承包的诉求，村干部能力比较强的村社集体通过土地调整来满足农民耕作便利的诉求，村干部能力较弱的村社集体因为无力摆平反对派而无法满足农民耕作便利的诉求。


1987年周其仁等在贵州湄潭搞“增人不增地、减人不减地”的改革试点，很快便在全国推广，不久即被修改后的《土地承包法》所吸收。1998年前后全国开展第二轮土地延包，土地承包经营权30年不变。1998年第二轮土地延包正是农民负担最重的时候，很多地方农民认为土地是负担，不愿要承包地，相当部分地区第二轮土地延包走了过场。2001年开始试点农村税费改革，到2006年彻底取消农业税，土地承包权的利益显现，农村出现了土地承包权的争夺，一些省区进行了完善第二轮土地延包的改革。二轮延包后，土地承包权能更加凸显，2006年《物权法》出台时将农民土地承包权界定为“用益物权”，村社集体再调整农村土地就变得十分困难。


在全国少数地区比如山东，第二轮土地延包以后，村社集体仍然频繁调整农村土地，调整土地的理由为土地是集体的，集体中每个人都靠土地吃饭，新增人口没有土地没饭吃，去世的人不需要土地吃饭。实际上，土地调整的主要功能不是平均土地权利，或者说，不是公平，而是效率。进入新世纪，大量农民进城务工经商，之前细碎分散的土地不便于耕种，依据农村生产力变化进行土地调整，可以形成便利耕作的土地承包关系，尤其是让农民承包地连片，从而极大地减少劳动投入，提高机械使用效率。因为顺应了农民的需要，有调整土地能力的村社集体成功提高了权威，借土地调整也可以解决村社治理中积存的各种矛盾。山东农村，有土地调整能力的村社集体往往也是治理最好的村社集体。而一些村社集体调整不动土地，也是因为其治理能力太弱，已经无法回应农户对土地公平与效率的诉求，从而造成村社治理能力与土地调整能力的相互弱化。






“三权分置”是释放农业生产力的现实需求


进入21世纪，越来越多农户进城务工经商，已有1/3的农村土地发生流转，即土地的承包者与经营者发生分离，当然，其中绝大多数土地流转都发生在村社内部，往往是亲朋邻里之间的流转。进城农户一般不倾向将土地长时间一次性地通过正规协议流转给外来工商大户，因为这意味着一旦他们进城失败想再回来种田，就无田可种。反正土地租金有限，不如以较低租金通过口头协议流转给亲朋邻里，租金低但可以随时要回来耕种。


当前农村不仅发生了普遍的农地承包者与经营者的分离，而且随着越来越多农村青壮年劳动力进城，农业老龄化变得普遍，老人农业对于节省体力的农业有强烈需求。同时，农业机械化快速推进，机械化也对土地连片耕种有强烈的需求。分田到户之初，农业机械化程度比较低，农村人多地少，劳动力有剩余，因此，承包土地时最为强调的是公平，农民承包地因此分得十分细碎，往往一户不足10亩却分在10多处地方。当前经营分散细碎地块，劳动投入太大，而土地连片可以极大地提高农业机械化的效率。因此，全国农村农民出现了普遍且强烈的土地连片承包的诉求，典型如湖北沙洋县的“按户连片”。


越来越多承包土地的农户进城，也就有越来越多土地承包者与经营者的分离。进城农民将土地流转给外来工商大户，工商大户要在土地上进行投资就存在一个问题，即土地承包权与经营权是什么关系，工商大户有多少在土地上进行经营的权利，包括能否以流转来的土地进行抵押贷款的权利。


进城农民将土地流转给本村亲朋邻里，留村种田的亲朋邻里通过流入土地而扩大了土地经营规模，形成了适度规模经营，他们从土地上所获收入甚至可能不低于进城务工收入，他们因此就成为村庄内生出来的“中坚农民”。这些“中坚农民”面临的最大问题是，从进城农户那里流转来的土地分散在各处，一户有50亩适度经营规模，土地却可能有六七十块，分散在全村东南西北不同地方。如果这些土地集中到一块，“中坚农民”种地花费时间将减少一半，农业投入将降低1/3以上。问题是，进城农民将土地流转给留村亲朋邻里，是绝对不愿让亲朋邻里随意变更土地位置以及在土地上进行建设的，且他们是随时可能回来要地自种的。


也就是说，在当前大量农民进城，农业机械化快速推进的情况下，以稳定农民土地承包经营权为基础的农村土地制度，已经极大地限制了农业生产力的释放，降低了农业的效率。基于此，中央提出农地“三权分置”的制度设计，即将农地上的权利分为所有权，承包权和经营权。将之前归村社集体成员所有的土地承包经营权一分为二，即土地承包权和土地经营权。


“三权分置”也有困境，其中最典型的是土地经营权是什么权？是物权还是债权？若是物权，则中国农地上就有了三重物权：所有权、承包权、经营权都是物权。如果是债权，是由承包权所派生出来的权利，则这样专门设置一个权利就显得有点多余。而且当前农地上的收益十分有限，“三权分置”可能使农地制度运作变复杂。农地上有限的农业剩余可能较难支撑起“三权分置”这样的复杂制度安排及其运作。












给予“中坚农民”更“大”土地经营权


我们来讨论农地经营者的情况。当前绝大多数集体土仍然由承包土地的农户耕种，这些耕种土地的农户家庭，往往青壮年劳动力进城务工经商去了，土地由留守农村的老年父母耕种，从而出现了普遍的老人农业。此外，还有大约1/3的农村承包土地流转出去，发生了承包者与经营者的分离。而且今后土地流转规模只可能扩大，土地承包者与经营者的分离也就只可能更加普遍。


如前所述，农民将土地流转出去，有两个主要的土地经营者，一是外来工商大户，他们通过正规的土地流转协议来获得土地经营权。二是本村的“中坚农民”，他们往往只是通过口头协议来流入进城农民的土地耕种。工商大户一定希望正规长时期流入农民土地经营权，并可以在流入的农村土地上进行建设，即使流出土地农户进城失败也不可以要回土地耕种。而且工商大户流转土地一定要连片。这样一来，工商大户流转土地就必然是高价流转，土地承包费很高。很高的土地承包费和农业收益有限必然造成大规模流转土地工商大户的经营困境。实际上，最近几年，到农村大规模流转土地从事农业生产的工商大户，不少都亏损破产跑路。


另外一个主要的流入土地的经营者是本村“中坚农民”，这些“中坚农民”年富力强，但因为不愿或不能进城务工经商（比如父母年老需要照顾），只种自家承包地又无法获取体面收入，他们就倾向扩大农业经营规模，进城农民因此将承包地流转到这些不愿或不能进城的农户，村庄内的土地流转，口头协议，随时可以要回自种，土地租金不高。留村农户通过这种不正规口头协议流入三、五十亩土地，再加上其他副业收入，他们在农村的收入就可能不低于进城务工经商，他们也因此可以在农村留得下来，成为农村中的“中坚农民”。他们流入土地后面临的最大困境是土地往往过于分散，农业生产中要花费极大精力时间和金钱管理经营分散田块。从建设农业基础设施，从方便机械使用角度，分散细碎的土地也会极大地降低农业生产效率。


无论是从外来工商大户还是本地“中坚农民”角度来看，当前农民的土地承包权可能会限制农业生产力的进一步释放。相对来讲，我们不应当为了保护工商大户的土地经营权而限制农民的土地承包权，因为这样就可能造成对农民利益的严重侵害，进而导致农民被从土地上排斥出去。如果给“中坚农民”更“大”的土地经营权，则因为“中坚农民”就是本地农民，在当前农村青壮年劳动力普遍进城的背景下面，“中坚农民”具有极为重要的治理上的含义，因为正是占农民人口很少的“中坚农民”的存在，为当前中国农村提供了有序的强有力结构支持。


如果农民进城之后，土地主要限制在村庄内流转，则我们也许可以重新审视“三权分置”的制度设置，即我们可以考虑，农地上的土地集体所有权、农户承包权和经营权中，承包权主要包括两种权能，一是农户自家耕种时的经营权与收益权，二是农户不再耕种承包地时的收益权。当农户不再耕种自己的承包地时，农民应当将土地经营权交还村社集体，村社集体按当地平均地租水平支付交还经营权农户的土地收益。如果农户进城失败返乡要求种地，村社集体则应当给予其承包面积相应的土地经营权。


如此一来，村社集体就同时可以占有两种土地权利，即土地所有权和不再种地农户承包地的土地经营权。如此，在村社范围内，进城农民从土地承包权中获得土地租金收益，且可以随时回村要回土地耕种（当然不一定是自己过去那块地），村社集体则对流入进来的土地经营权在村社范围内进行招标，价高者得，进城农民越多，村社集体就可以掌握更多土地的经营权，从而可以对这些土地按耕作便利进行基础设施建设，并可以在招标时尽可能做到土地连片，以便于进行农业生产和管理。


实际上，当前中国的国有农场的农业经营体制，十分类似以上设计的“三权分置”制度。即国有农场的土地是国家所有，国有农场的职工有承包国有土地进行耕种获利的权利，但如果国有农场职工自己不种地而进城务工去了，他们必须将自己的土地交给农场，农场再将土地经营权首先在场内招标再向社会招标，由此很快地解决了农场职工非农化所造成的农地利用上的困境，农场的农地使用效率以及农业生产能力也就比普遍实行承包制的农村集体要高。


在农民大量进城，农村土地承包权与经营权普遍分离情况下，设置什么样的土地制度来满足农业生产力释放的需要，来提高土地利用效率，是一个大智慧。

农地“三权分置”改革的历史沿革及展望

http://www.ccrs.org.cn/List/Details.aspx?tid=8334

温铁军等:乡村振兴 振兴的是文明

农村是新“池子”

《中国青年》：前十年国家对农业的投入情况如何？

石嫣：2009年、2010年、2011年的中央一号文件除了强调粮食安全之外，都强调加大农业基础设施投入和对农业的补贴政策。2006年中央政府对“三农”投入3397亿元， 2010年惠农资金达到8000多亿元。

程存旺：2010年中央一号文件与应对全球危机扩大内需有关。除了提出继续加大对农业农村的投入力度，还提出下一步工作的重点应该是如何提高惠农资金的实际使用效果，让农民真正得到实惠，需要对惠农项目选建、实施、验收等环节进行根本改造。

坚持对种粮农民实行直接补贴。同时，政策导向城镇化，支持建材下乡、建房贷款、客运下乡、家电下乡等。吸纳了因外向型经济困境而失去工作的流动打工者，而且提高了内需，缓解了2008年以来的输入型危机……

温铁军：2011年中央一号文件专门针对农田水利建设增加投资，改革开放三十多年来，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占不足40%。能分给与农民生产生活有关的小型农田水利建设和水土保持工作的费用，就更微乎其微。

石嫣：2012年中央一号文件侧重科技兴农，提出从支农到惠农、富农的发展方向，并且定义了科技兴农的公共性、基础性和社会性。

这些年98%以上的行政村通了路、电、水、宽带和电话，意味着乡村发展中小企业的基础设施条件具备，提供给中小投资者和城乡劳动者“搭便车”的机会，为内需型发展奠定基础。

温铁军：中国有约3000个县级单位坐落在县级中心镇，还有约３万个建制镇，只需选择部分县城关镇和县以下中心镇作为城乡一体化的基本建设投资重点，就足以加强县域经济，打造城市之外的第二“资本池”，还可巩固农村作为传统“劳动力池”的作用。

土地的“三权分置”

《中国青年》：我们注意到，2013年的一号文件在土地承包权上着墨较多。

石嫣：2013年中央一号文件提出“培育新型农业经营主体”，并且提出要用五年时间完成承包地的确权登记所有权为集体所有，承包权长期稳定在家庭承包农户手里之外，如何激活经营主体的积极性和确保土地流转经营的主体的稳定性无疑是土地三权分置要解决的问题。

《中国青年》：到了2014年，中央一号文件，让人印象深刻的是提出大力发展优质安全农产品。你怎么看？

程存旺：2014年中央一号文件提出以解决好“地怎么种”为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好“地少水缺的资源环境约束”为导向深入推进农业发展方式转变，以满足“吃得好吃得安全”为导向大力发展优质安全农产品。

文件提出建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度。从注重数量转为数量质量并重，以可持续的方式确保数量、质量双安全，明确地方政府属地责任，并列入考核评价。

温铁军：文件贯彻了中央确立的生态文明战略，还提出，促进生态友好型农业发展，开展农业资源休养生息试点，加大生态保护建设力度。城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

为此需要推行“新土改”，主要是在稳定农村土地承包关系并保持长久不变、在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”，再一次推动农村生产力的释放。

程存旺：2015年中央一号文件更进一步对如何保障质量安全进行具体部署，如从农产品源头控制等。在制度建设上，提出粮食安全省长负责制。

文件中明确提到，“推进农村一、二、三产业融合发展”。文件称，大力发展特色种养业、农产品加工业、农村服务业，积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值。

这些都是对农村经济做出的内涵拓展，有利于农民与合作社进入非农经济领域。

9亿农民的未来——农村土地流转与农村建设

https://www.citicfoundation.org/ ... sYTosbTo=/show.vsml

多谢分享

谢 谢分享。。

按照官方口径，农村土地改革要在使用权上下功夫，这就圈定了改革的范围。还不明确么？别碰所有权！