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文／张玉阁 中国（深圳）综合开发研究院港澳及区域发展研究所
备受瞩目和期待的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）终于公布。尽管此前《纲要》的有关内容，社会各界通过不同方式已经有所了解，但这份近3万字的《纲要》全文，对于我们全面深刻理解粤港澳大湾区这一国家战略的重大意义、发展定位、目标愿景、主要任务、推进策略等，是不可或缺的重要文件。
《纲要》的“前言”中有一句话：“建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践。”这是大湾区建设的重点和意义所在，需要从国家未来改革开放进程和国家民族复兴的战略高度来理解。而在一定意义上，《纲要》本身就是新时代的“新尝试”和“新实践”的重要组成部分。突出体现在以下四个方面。
一、市场化、开放性导向
较之世界一流湾区，粤港澳大湾区的特点是“一国两制”，所面临的挑战之一，是“市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成。”在这方面，《纲要》着墨较多。空间布局和基础设施互联互通方面的规划，是要素高效便捷流动的硬件支撑。建设国际科技创新中心、构建具有国际竞争力的现代产业体系、建设宜居宜业宜游的优质生活圈、紧密合作共同参与“一带一路”建设、共建粤港澳合作发展平台，均涉及大量要素高效便捷流动的软性政策问题。
就此来看，《纲要》通篇给人一种“松绑”的印象，亦即在安全、有序、可控的前提下，尽最大可能促进要素高效便捷流动。其重要意义，在于为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用奠定基础，因为要素流动不畅，市场的作用就难以发挥。要素高效便捷流动的水平，是衡量市场化、开放性的重要指标。就此而言，《纲要》充分体现了市场化、开放性导向。在官方色彩浓厚的规划文本中，市场化和开放性却得以强调，彰显了《纲要》的高超智慧。
二、聚点成面的稳健突破
纵观《纲要》的具体论述，特别是对建设国际科技创新中心、构建具有国际竞争力的现代产业体系、建设宜居宜业宜游的优质生活圈、紧密合作共同参与“一带一路”建设、共建粤港澳合作发展平台等的论述，均包含十分丰富的创新性、突破性内容。
如科技创新、现代产业体系两大领域的创新点俯拾皆是：“向港澳有序开放国家在广东建设布局的重大科研基础设施和大型科研仪器”“支持将粤港澳深化创新体制机制改革的相关举措纳入全面创新改革试验”“对科研合作项目需要的医疗数据和血液等生物样品跨境在大湾区内限定的高校、科研机构和实验室使用进行优化管理”“开展知识产权证券化试点”“大湾区内的银行机构可按照相关规定开展跨境人民币拆借、人民币即远期外汇交易业务以及与人民币相关衍生品业务、理财产品交叉代理销售业务”“大湾区内的企业可按规定跨境发行人民币债券”“有序推动大湾区内基金、保险等金融产品跨境交易，不断丰富投资产品类别和投资渠道，建立资金和产品互通机制”等等。
可以说，整个《纲要》充满了政策创新点。就单个创新点而言，一旦落地就会有效解决具体问题，同时对解决相关问题提出要求，乃至“倒逼”其他问题的解决。而众多的创新点聚集，就会形成政策创新的“面”，进而推动政策创新的逐步、稳健突破。所谓“突破”，就是政策的全面优化升级，成为市场发展的有效保障。
三、全面推进高质量发展
在2018年8月大湾区建设领导小组第一次全体会议上，关于大湾区发展目标的表述是“建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范。”这一表述实际上明确了“一流湾区和世界级城市群”的本质就是高质量发展。高质量发展因此成为贯穿《纲要》始终的灵魂和主线。
其中“推进生态文明建设”独立成章，是高质量发展的直接体现。至于建设国际科技创新中心、构建具有国际竞争力的现代产业体系、建设宜居宜业宜游的优质生活圈等等，与高质量发展也是密不可分。表明大湾区建设重视的是“质”的提升而不是简单的“量”的增加，重视的是做“强”而不是简单的做“大”。
做到这一点，需要供给侧结构性改革。《纲要》也体现了这一点，并没有提出“量”的指标，反而在规划实施中强调“防范化解风险”，要求“广东省要严格落实预算法有关规定，强化地方政府债务限额管理，有效规范政府举债融资；加大财政约束力度，有效抑制不具有还款能力的项目建设；加大督促问责力度，坚决制止违法违规融资担保行为。”
四、中心城市和港澳地位
《纲要》确定香港、澳门、广州、深圳为大湾区的中心城市。从排序中可见港澳的地位，这是“一国两制”的体现。检索关键词，“香港”“澳门”在《纲要》中出现的频率，大幅高于“广州+南沙”“深圳+前海”。这可以理解为港澳诉求得到中央的高度重视和积极回应，充分体现了习近平总书记在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话中所强调的，港澳在国家改革开放中所发挥的开创性、持续性，深层次、多领域的作用。也为港澳“培育新优势，发挥新作用，实现新发展，作出新贡献”提供了广阔空间。当然这并不意味着广州、深圳在大湾区建设中功能和地位的弱化。四大中心城市的确立，表明粤港澳大湾区并非单一的经济发展战略，而是集政治、经济、社会、文化和内政外交于一体的综合性国家战略，具有多重意义和多重功能。同时也表明，不能以简单的经济实力理解中心城市，中心城市既有实力型的，也有功能型的；既有典范性的，也有趋势性的，不一而足。需要从国家战略高度予以理解。
总之，作为新时代的“新尝试”和“新实践”，《纲要》蕴含了极为丰富的内容，需要认真理解，准确实施。
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