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PPP模式在盘活存量资产中的应用

按国发43号文，PPP模式是除地方ZF债券外现行国家制度层面解决地方层面基础设施建设成本的代际公平分担问题的唯一渠道，亦是ZF合法的融资渠道。

一、PPP模式的两种用途分析

PPP模式不但可用于新改建项目亦可用于存量项目，不仅可用于基础设施的新改建（BOT模式、ROT模式），亦可用于ZF现有存量资产盘活扩大财政收入（TOT模式）。目前大部分地区对PPP模式的运用全部集中于以其作为融资方式推动区域基础设施的新改建，这种运用方式的优点是可用未来较长期限的财政支出预期推动当前时点大规模的基础设施建设但并不增加当前的财政支出，缺点是不能增加当前财政收入。而PPP模式的另一种重要用途就是盘活ZF现有资产存量以扩大财政收入，这主要依靠PPP的TOT运作模式，该模式的优点是可将ZF存量资产变现以扩大当前时点的财政收入。

二、存量项目的PPP运作方式

根据财政部113号文解释，转让-运营-移交（即TOT）模式指“ZF将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合作期满后资产及其所有权等移交给ZF的项目运作方式”。以TOT模式盘活ZF现有存量资产时，在第一个T的环节，ZF将已建成的存量资产打包转移给社会资本，而社会资本以该资产的评估价值作为受让价格支付ZF作为受让资产所有权的对价（此过程中实现了变现存量资产扩大财政收入的目的），转让资产应当有提供公共服务的能力且必须具有实质运营特质，转让资产以能直接产生部分现金流为宜，但未强制要求其必须直接产生现金流；在第二个O的环节，社会资本以受让资产提供运营维护服务代替ZF直接提供公共服务，此过程中社会资本方主要通过使用者付费或ZF补贴收回投资本金及归还贷款；在第三个T的环节，社会资本将资产所有权移交ZF。

鉴于发改委194号文、银监会55号文、保监会6号文等进一步封堵地方ZF融资平台通过企业债、信托等资管通道、保险资金运用等融资渠道，目前TOT模式可能是ZF以存量公益资产融资扩大当前财政收入的唯一合法手段。在TOT模式下，项目的回报机制可设计成为使用者付费、可行性缺口补助、ZF付费形式，其中后两种回报机制的TOT项目会占用财承指标。

三、运用TOT模式的难点归纳

TOT模式下，项目操作的难点在于如何合理确定转让资产的价格并保证社会资本的合理收益。在改扩建类型的PPP项目中，社会资本既赚取施工利润又取得投资的合理回报，而存量类PPP项目社会资本理论上只能获得投资的合理回报，因此社会资本的参与意愿相对较小。要想以TOT模式成功实施存量类项目，关键点在于合理确定转让资产的价格，保证社会资本方的合理回报。根据四川省财政厅工作通报，截止2017年9月30日，全省入库项目中以TOT方式实施的项目30个，投资金额93亿。较为成熟的TOT模式的案例可参考四川自贡市荣县污水处理厂二期TOT项目，目前该项目已进入执行阶段。

四、政策建议

考虑到减税降费背景下严峻的财政收支矛盾，建议适当选择具有运营特质的存量公益类资产，通过TOT的PPP运作模式，适当转让相关资产所有权，扩大财政收入，以缓解当前的财政支出压力。

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关键词：ppp模式 基础设施建设 保险资金运用 资产所有权 PPP项目