请选择 进入手机版 | 继续访问电脑版
楼主: 行走的青年
934 5

[其他] 【分享】粤港澳大湾区治理创新的法治进路 [推广有奖]

院士

58%

还不是VIP/贵宾

-

TA的文库  其他...

制度经济学汇丛

闲游集

我的经济学之路

威望
3
论坛币
3030 个
通用积分
133.3367
学术水平
1199 点
热心指数
1177 点
信用等级
1087 点
经验
17713 点
帖子
3404
精华
11
在线时间
754 小时
注册时间
2015-1-18
最后登录
2024-3-27

行走的青年 在职认证  学生认证  发表于 2019-12-19 11:20:22 |显示全部楼层 |坛友微信交流群

+2 论坛币
k人 参与回答

经管之家送您一份

应届毕业生专属福利!

求职就业群
赵安豆老师微信:zhaoandou666

经管之家联合CDA

送您一个全额奖学金名额~ !

感谢您参与论坛问题回答

经管之家送您两个论坛币!

+2 论坛币
摘要:治理创新是粤港澳大湾区发展的题中之义,是契合大湾区发展需求的必然选择。大湾区治理创新的实现有赖于法治功用的发挥与法治进程的推进。法治是大湾区治理创新的逻辑前提、基本保障、关键动能、实现路径。同时,治理创新的阶段性、治理规则的创新适用、治理模式的创新以及治理纠纷的复杂多样性对大湾区法治建设提出了新要求。回应大湾区治理创新的法治需求,应立足于从时间与空间两个维度推动法治建设的同步展开;拓展法律规范体系并实现软法与硬法的衔接适用;构建多元共治的法律治理模式,包含治理结构法定化、治理方式规范化、程序制度塑造、治理机制构建;以及完善公私衔接的多元法律救济制度等方面,探寻大湾区治理创新的法治进路。法学及法治理论创新、法学学科体系创新可以引领大湾区治理创新走向深入,指导大湾区法治创新实践,实现大湾区治理创新与法治的良性互动。


  关键词:粤港澳大湾区   治理创新   法治   区域法治   软法


  作者石佑启,广东外语外贸大学法学院教授(广州  510420);陈可翔,中南财经政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生(武汉  430073)。


  治理创新是推进粤港澳大湾区建设的题中之义,是实现大湾区融合发展的动力机理。而大湾区治理创新离不开法治的引领和保障,必须在法治的框架下推进。如何将大湾区治理创新纳入法治轨道,有效回应大湾区治理创新的法治需求,实现治理创新与法治建设的互动共进、协调发展,成为推动粤港澳大湾区发展面临的重大现实课题。


  目前,学界对粤港澳大湾区法治建设相关问题的研究主要围绕两条学术主线展开:一是从法学研究的视角切入,直接对大湾区建设中存在的法律问题进行归纳分析,并从制度机制层面提出完善的建议。例如,从制度层面出发,对大湾区合作协议的效力、区域合作组织的主体资格与权限、区域纠纷的解决等法律问题展开讨论;从机制层面出发,提出大湾区协调机制的欠缺及其完善建议。二是从其他学科的视角切入,研究粤港澳区域在经济贸易关系、产业分工布局、公共行政结构、社会融合发展等方面存在的问题,认为体制机制建设是破解现存问题的必要环节。例如,从区域经济学或产业经济学的角度分析大湾区经贸合作壁垒以及产业重复建设等问题,提出要构建区域经贸合作制度保障大湾区经济整体、协调发展;从政治学或行政学的角度剖析大湾区区域合作与传统行政区行政的内在差异,并就建构长效的大湾区合作制度与协调机制建言献策;从社会学的角度揭示粤港澳社会服务体系融合的客观规律,认为制度协调是促进社会融合的关键因素;等等。这些研究成果体现了学者们对粤港澳大湾区制度建设的学术关切,为继续研究粤港澳大湾区法治问题提供了理论参考。但总体而言,现有研究仍需进一步整合、拓展和深化:现有研究未能充分揭示粤港澳大湾区合作与传统粤港澳区域合作的内在差异,对大湾区承载的多重国家战略功能的现实语境及其全新的合作宗旨、目标关注还不够;现有研究对大湾区发展的规律及其治理需求挖掘还不到位,对法律问题的分析尚未达致全面深入,对法治的理解,多驻足于规范层面分析,缺少对法治价值的探讨,更未拓展到对大湾区治理创新与法学理论及其学科体系之回应型变革的关注与研究;研究角度的局限性割裂了大湾区建设过程中政治、经济、社会等各个领域间的交互关系。


  在推进国家治理现代化的时代背景下,综合各学科的知识谱系,以粤港澳大湾区治理创新和法治回应为切入点,破解粤港澳大湾区建设和发展中的难题,不失为一种有效的路径选择。同时,粤港澳大湾区这个看似区域性的论题,在研究其治理创新的法治进路的过程中,由于综合运用法学主要学科的理论工具和研究方法,也会在一定程度上促进法学学科的发展和学科体系的完善。


  一、粤港澳大湾区的治理创新


  融合发展是新时期粤港澳大湾区建设的战略要义。粤港澳地区具有悠久的合作历史和良好的合作基础,其中,地方政府间合作作为粤港澳区域合作的主要模式,对推动广东与港澳之间就公共事务管理的沟通协商,促进粤港澳区域经济协调发展,增强粤港澳的整体实力和竞争力发挥了重要作用。但由于受“两制”差异以及粤港澳区域市场竞争加剧、产业结构调整、多元利益分化、系统性风险增多等因素影响,地方政府间的合作也面临一些困境。特别是随着粤港澳大湾区战略从首次提出到全面铺开,仅依赖政府间合作已无法满足复杂多样的利益需求,难以深入推进大湾区的融合发展。


  第一,粤港澳大湾区发展要有效回应“一国两制”的时代诉求。全面准确贯彻“一国两制”的基本方针是共建粤港澳大湾区的基本前提和指导思想。习近平总书记指出,“一国”是根,根深才能叶茂;“一国”是本,本固才能枝荣。必须牢固树立“一国”意识,坚守“一国”原则。党的十九大报告提出,要支持香港、澳门融入国家发展大局。这意味着推进大湾区融合发展关键要处理好“一国”与“两制”的辩证关系,既要保持香港、澳门地区的繁荣稳定,又要促进港澳积极融入国家发展的整体规划当中;既要通过发挥“一国两制”的优势推进大湾区建设,又要以大湾区建设丰富“一国两制”的实践。


  第二,从区域经济合作上升为全方位开放的国家战略,粤港澳大湾区建设被赋予了更深层次的内涵,需要从更广阔的视域加以审视和谋划。一是粤港澳大湾区建设要对接“一带一路”倡议,对内破除合作治理藩篱,对外深化与沿线国家在基础设施、经济贸易等领域的融合,充分发挥其特殊的区位优势与经济优势。二是粤港澳大湾区要引领国家区域协调发展战略实施,探索解决区域发展分化、无序化等公共问题的路径,实现三地协调机制创新,以辐射带动泛珠三角区域、中南地区、西南地区发展,为内地与港澳更紧密合作提供参考范本。三是粤港澳大湾区要成为实施创新驱动发展战略的重要支撑区。《粤港澳大湾区发展规划纲要》将“创新驱动、改革引领”作为大湾区融合发展的首要原则,这意味着,不仅要通过创新合作体制机制制度,破解粤港澳传统合作模式的单一性、滞后性等问题;而且要重视科技创新对粤港澳区域产业转型升级、提质增效的功能,发挥试验区、企业、人才的创新引领作用,构建科技创新湾区。四是粤港澳大湾区建设要充分发挥深圳建设先行示范区战略的作用。《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出,深圳要建设现代经济体系,助推粤港澳大湾区建设。这表明,应当进一步发挥深圳在大湾区建设中的“窗口”作用,探索先行先试、制度创新,以提升粤港澳互联互通水平。


  第三,粤港澳大湾区建设较以往粤港澳区域合作囊括了更多新内容,一是强调湾区经济,二是城市群建设。湾区经济的形成是以城市群为基本框架的,城市群建设对湾区内部的产业体系、生活环境、社会服务等有更微观的标准。对标国际一流湾区,打造世界一流的粤港澳大湾区城市群,要求对粤港澳各大城市的功能进行准确定位,弱化行政区划界限,促进人、财、物自由流动以及基础设施共建共享等。


  共建粤港澳大湾区涵盖的内容丰富,需要超越只依赖地方政府间合作模式的局限,在国家治理现代化的整体框架下,以治理创新为抓手,破解阻却粤港澳大湾区融合发展的现实难题,创新区域合作治理模式。


  粤港澳大湾区治理创新必须直面区域发展从政府管理迈向公共治理存在的共性问题,回应粤港澳区域治理面临的个性问题。鉴于此,粤港澳大湾区治理创新的基本内涵包括:


  第一,大湾区治理创新以实现公共利益最大化为价值导向。治理的目标是实现善治,而善治是公共利益最大化的治理过程和治理活动。推进大湾区融合发展,关键是要解决粤港澳区域条块分割、市场割据、社会利益分化等问题,并在区域内形成政府、市场、社会三者之间的平衡结构,发挥好公共利益的统合作用。


  第二,大湾区治理创新旨在解决大湾区建设在不同层次与空间维度面临的治理问题。大湾区治理是一个综合性的治理体系,需要运用整体性治理理论,构造整体性协作治理网络。治理创新能够通过加强中央的顶层设计,解决粤港澳区域治理存在的产业同构、重复建设等问题;通过创新跨境公共服务供给体系,鼓励市场主体、社会组织就解决粤港澳教育、医疗、养老等公共服务供给不均衡问题展开合作;通过创新合作体制机制,统筹利用全球科技创新资源与平台,解决大湾区科技创新治理面临的资源配置不均、知识产权保护不足等问题。


  第三,大湾区治理创新追求多元主体对区域公共事务的协同共治。从政府系统内部关系看,中央主动向地方放权,加强与粤港澳地方政府的协商与合作;粤港澳各地方政府通过签订区域合作协议、设立区域合作组织,强化对大湾区公共事务的协调。从政府与市场、社会的关系看,政府权力逐渐向市场、社会转移,形成政府与非政府组织在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的网络化治理模式,并以灵活多样的集体行动组合探索大湾区公共问题的解决途径。由此,纵向上各层级、横向上各地方政府在内部建立起合作治理网络关系,可以有效缓解传统科层制引起的片面追求政绩、信息交流不畅、效率较低等问题,明晰中央与地方在大湾区治理中的职能分工与权责关系。同时,政府、市场主体、社会组织在大湾区公共事务治理中形成双向甚至多向的合作治理关系,有助于破解政府与市场、社会单向的“中心—边缘”结构,有助于发挥市场、社会的自治功能。


  第四,大湾区治理创新以寻求治理方式创新为主要纽带。沟通协商、智能高效、平等合作、刚柔相济是大湾区治理方式创新的内在意蕴。治理方式的创新,可以改变区域管理模式下权力自上而下的运行结构,实现权力自上而下或平行甚至自下而上的多向度运行,有利于破解大湾区公共政策滞后性等问题,缓解政府管理的刚性和封闭性,以对话、沟通、合作的方式避免政府间、政府与市场及社会间的冲突。


  第五,大湾区治理创新是一个双向度的动态发展过程。治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。大湾区治理创新,既包括大湾区合作从政府主导型管理模式向多元协同型治理模式转型的过程,也包括大湾区治理体系不断整合新的元素以适应治理需求的过程。在这个过程中,单向度的权力运行形态转变为中央与地方合作、粤港澳各地方政府合作、政府与市场主体及社会组织合作、社会公权力主体与公民合作等双向度的“权力—权力”或者“权力—权利”交互形态。

二维码

扫码加我 拉你入群

请注明:姓名-公司-职位

以便审核进群资格,未注明则拒绝


静以修身,俭以养德
行走的青年 在职认证  学生认证  发表于 2019-12-19 11:21:28 |显示全部楼层 |坛友微信交流群
二、法治于粤港澳大湾区治理创新之功用


  法治是粤港澳大湾区治理创新的基石,大湾区治理创新要在法治的轨道上推进,充分发挥法治的引领和保障作用。


  (一)法治是大湾区治理创新的逻辑前提


  每一个既定社会的经济关系首先表现为利益。推进大湾区治理创新核心在于协调好多元主体的利益关系,形成合作共赢的格局,而这需要一套良善的规范体系作为支撑。


  首先,法治为大湾区治理创新中央地关系的协调提供规范依据。明确央地参与治理的事项范围及权力(权利)义务,是实现央地合作,推进大湾区治理创新的重要前提。为此,中央与粤港澳地方政府在科技创新、产业发展、基础设施建设、生态环境保护等领域共同编制的专项规划或者签订的合作协议,对各方的权利义务及事项范围进行约定,将成为中央与地方就大湾区治理相关议题展开合作的行动指南。


  其次,法治为大湾区治理创新中横向府际关系协调提供制度支持。正如制度性集体行动理论所阐释的,恰当的制度安排是跨区域公共事务治理中突破集体行动困境、达成集体行动计划的前提。只有通过制度设计,形成良好的制度环境,才能协调粤港澳各地方政府的行为,才能创新区域合作的内容和形式,吸引香港、澳门共同推进大湾区治理创新。


  最后,法治为大湾区治理创新中多元主体合作提供协调机制。市场主体、社会组织对区域公共事务的参与程度与大湾区发展的进程呈现正向关系,因而通过规则建构事先明确各主体间的权利义务及参与合作治理的路径显得至关重要。推动粤港澳行业协会、企业、银行、高校、科研机构等主体开展跨区域合作,加强产学研深度融合,促进产业合作与分工,推进市场互联互通,亦有赖于协调机制的构建。


  (二)法治是大湾区治理创新的基本保障


  法治可以保障大湾区治理创新不偏离正确轨道。从宏观层面看,一是只有全面贯彻“一国两制”的基本方针,才能充分利用其制度优势,保证大湾区治理创新既发挥“两制”互补性,又不忽视“一国”的共性,保障香港、澳门高度自治权的有效行使;二是市场经济就是法治经济,市场经济关系是一种蕴含着市场主体自由要求的契约法权关系,要形成统一的粤港澳大湾区市场必然要有相应的规则保障市场主体地位的平等性,解决各类利益纠纷;三是只有通过法律法规、合作协议、内部章程等规范性文件的制定出台和衔接适用,才能厘清各种法律关系属性、明确责任主体、化解复杂的矛盾纠纷。


  (三)法治是大湾区治理创新的关键动能


  法治推动着大湾区治理创新行稳致远。粤港澳大湾区治理创新需要通过加强顶层设计为之提供牵引力。随着《粤港澳大湾区框架协议》的签订与《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台,粤港澳合作从过去的跨境产业合作、以横向政府间合作为主的模式,向由国家规划引导的跨境协同发展与跨境区域治理模式转换,确立了大湾区发展的基本方向。这表明,只有加强制度设计,才能保证大湾区治理创新的可预期性,才能最大限度地激发政府、市场、社会的积极性、主动性和创造性。


  粤港澳大湾区治理创新的顺利推进还取决于法治是否为之预留了充足的空间。梅因曾言:“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处,但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。”大湾区的法治建设要妥善处理法律的“定”和创新的“变”之间的关系,要以能动的法治助推治理创新走向深入。


  (四)法治是大湾区治理创新的实现路径


  在大湾区治理创新的过程中,法治是贯穿始终、不可或缺的基本要素。


  法治确立大湾区治理创新的价值理念。法治在为大湾区治理注入秩序、公正、权利保障等价值的同时,治理理念的创新也在反哺和丰富大湾区法治建设的基本理念。合作、自治、共治等价值理念最终被大湾区建设相关的规范性文件吸纳而得以确立。例如,“开放合作,互利共赢”被《粤港澳大湾区发展规划纲要》确立为大湾区建设的基本原则;《粤港澳大湾区框架协议》将“完善创新合作机制,建立互利共赢合作关系”作为粤港澳合作的基本宗旨;等等。


  大湾区治理创新本身包含了法治创新。大湾区治理创新要迈向深入,必然要冲破利益固化的藩篱,在粤港澳区域形成新的利益格局。而要确保创新的内容落到实处,必须及时推动法治创新:一是坚持凡属重大改革必须于法有据,通过加强顶层制度设计,增强公共政策、法律法规的前瞻性;二是在广东自贸试验区范围内暂时调整部分法律法规的适用;三是授权广东进行先行先试,制定自贸试验区条例和管理办法;四是积极运用法律解释来解决治理创新过程中产生的法律争议;五是将实践证明行之有效的创新经验及时上升为法律法规规章或者其他有约束力的规范性文件,确认和巩固大湾区治理创新的成果。


  大湾区治理创新的推进和实现仰仗于良好的区域法治环境。大湾区经济社会发展在很大程度上取决于粤港澳区域内部法治环境的塑造。法治是最好的营商环境。为粤港澳大湾区打造良好的法治环境,要依托经济体制创新降低市场交易成本,转变政府职能,营造规则对接的市场环境;要积极推动粤港澳三地法律事务合作,建立与港澳地区接轨的法律职业对接机制,助力大湾区法治化营商环境建设。

静以修身,俭以养德

使用道具

行走的青年 在职认证  学生认证  发表于 2019-12-19 11:22:04 |显示全部楼层 |坛友微信交流群

三、粤港澳大湾区治理创新之法治需求

  在粤港澳大湾区建设过程中,治理创新与法治互为条件、相互促进,法治推动和保障大湾区治理创新,大湾区治理创新又对法治产生新的需求。

  (一)大湾区治理创新对法治建设有效对接的需求

  粤港澳大湾区建设是一个长期的过程,可以根据发展的现实需要以及短期目标划分为不同的发展阶段,形成对应的发展规划和行动方案。在不同的发展阶段,大湾区建设在指导思想、行动目标、建设重点等方面各有侧重,治理需求也会呈现差异性。无论处于哪一阶段,都要求法治建设与之并驾齐驱、互动共进,破解不同的治理难题。从及时出台国家政策、签订区域合作协议、构建区域合作机制到总结制度创新的经验、摒弃不合时宜的治理规则、缓和法域差异引致的内在矛盾、促进粤港澳制度对接等,大湾区法治建设的重心应随着治理创新的推进不断调适。

  大湾区治理创新最直观的表现在于先行先试。先行先试是一种权力,是一个包含法律授权、政策支持、先行规定、容许试错等内容的综合体系,主要包含先行立法权、变通规定权、试错免责权等。先行先试是政府推进大湾区和自贸区建设的重要方式,具体表现为:(1)实施粤港澳合作制度机制创新。例如,研究实施促进粤港澳大湾区出入境、工作、居住等便利化政策;允许粤港澳联合创新资金跨境使用;构建跨境知识产权合作机制、案件协作机制;扩大大湾区内人民币跨境使用的规模和范围;建立金融监管协调沟通机制等。(2)推动粤港澳合作体制创新。广东自贸区、国家级创新示范区等新区的设立本身就是一种体制上的创新,在自贸区、创新示范区范围内,无论是管理机构设置,还是法律法规的变通适用,先行先试的幅度都更大一些。先行先试存在被滥用的风险,必须受到法律规制。什么事项可以“先行先试”、如何开展“先行先试”依然要放在法治语境中考量,并且对法治建设的同步性具有更高的要求:一是先行先试的紧迫性和涵盖内容的广泛性直接反映了法治建设的迫切性;二是程序法不容易落后于社会发展,规范“先行先试”更依赖程序法规则,先行先试之前必须获得相应的授权;三是对先行先试的时间应有所限制,要根据实际效果及时对先行先试的内容进行动态反馈、调整。

  (二)大湾区治理规则创新对拓展法律规范体系的需求

  大湾区治理关键要协调好中央与地方,粤港澳地方政府间以及政府与市场、社会之间的利益关系。利益的博弈需要有一定的正式或者非正式的制度安排统一调整,以保证协商有效有序进行。传统观点通常以是否体现国家意志、由国家制定或认可、以国家强制力保障实施作为界分正式制度与非正式制度的标准,认为只有正式制度才能纳入国家法——也称之为硬法的范畴。随着利益结构急剧变迁以及受“一国两制”基本国策和单一制国家结构形式影响,传统法律规范体系难以有效回应粤港澳区域公共问题,大湾区治理主要适用以协商性、柔性、便捷性为主要特征的非正式制度——或称之为软法,并以其规则体系的创新和扩容及时回应治理过程中产生的新问题。以指导性文件为例,2008—2011年出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》、《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》等文件中分别提出“世界级城市群”、“世界级新区域”、“一湾三区”的战略构想;2011年国家“十二五”规划纲要明确提出“打造世界级城市群”的目标;2015—2017年,“粤港澳大湾区”的概念逐渐在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》、国家“十三五”规划、国务院政府工作报告等中央文件中予以明确。以政府间合作协议为例,2003年,中央政府与港、澳特区政府签订了第一个自贸协议——《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA),并在此后十年间,不断以《CEPA补充协议》的形式推进合作并完善法律文本;2014-2018年,又分别就服务贸易、投资、经济技术合作、货物贸易签署了《CEPA服务贸易协议》、《CEPA投资协议》、《CEPA经济技术合作协议》、《CEPA货物贸易协议》。从建立更紧密经贸关系的需求考量,CEPA是今后粤港澳大湾区经贸问题治理的重要规则依据。除了专项合作协议以外,各级政府还形成《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》、《粤港澳大湾区框架协议》等综合性合作协议,为推动大湾区整体性治理提供了基本的制度框架。

  当前,在区域治理法律规范体系建构方面存在的共性问题是:“把正式制度视为形成区域竞争优势的决定性因素,而不同程度地忽视了在社会经济生活中逐渐生长起来的非正式制度对于构造区域竞争高地、推动经济转型发展的强大力量。”源于对软法规范的特殊需求,这种对“法”的固化认识在大湾区治理中容易导致治理规则与治理实践不相吻合,造成规范体系漏洞以及治理无序化的局面。其一,这会导致大湾区法律规范体系建设呈现单一化的发展趋势,陷入“立法是解决大湾区治理问题的唯一路径”、“大湾区法治建设等同于法律的修改和创制”等认识误区,并将法律化作为标准对大湾区法治化程度进行评估和考察。其二,这会造成对大湾区软法治理实践关注不足,缺乏在软法和硬法相结合的混合法规范体系下界定软法在大湾区治理中的渊源和功能定位,缺乏从法的基本价值层面界定软法规范的本质属性及对其制定与实施过程进行规制。大湾区治理创新对软法规范的广泛适用,必然对崇尚国家法(硬法)为主导的法治观念带来冲击,产生拓展大湾区法律规范体系的需求。

  (三)大湾区治理模式创新对构造法律治理模式的需求

  大湾区治理模式创新是指治理理念、治理主体、治理方式等要素转变革新的总体动态过程。“公域之治的模式选择与公法规则相伴而生”,从静态的法律规范体系迈向动态的法律治理过程,需要构造相应的法律治理模式与之匹配。

  第一,大湾区治理主体的多元化对治理结构法定化的需求。在粤港澳大湾区治理创新过程中,政府、市场和社会等多元主体要各展其长,逐步对大湾区建设的公共议题进行分工,形成新型的网状化治理结构。大湾区治理结构对法治的需求表现为治理结构的法定化。受政府管理思维的影响,在区域合作法治化进程中,有关的制度安排和机制构建仍以政府权力关系调整为基点,一定程度上是自上而下的政府管理体制在区域层面的延伸。由此开启的区域法治建设与大湾区多元化治理结构的设定和运行难以有效对接,表现在:中央、粤港澳各级地方政府及其职能部门以及社会公权力主体的职能分工与权力配置尚不明晰,两者在大湾区治理中并未形成对应关系;现有的法律规范体系对大湾区治理中政府权力、社会公权力行使的规制尚且不足,缺乏责任约束;粤港澳公民的参与权尚未在治理结构转型中得到充分体现,尤其是推进通关便利化、拓展就业创业空间、教育资源交换等惠民政策的制定出台,缺乏公民有效的参与、监督。如何依据多元共治的网络治理结构,实现政府、社会公权力主体在大湾区治理中职权配置、责任分配以及公民参与权的法定化,作为大湾区法治建设的重要问题,亟待回应。

  第二,大湾区治理方式多样性及其规范化的必要性。大湾区治理方式创新表现为治理方式的多样性、灵活性、双向性、专业化、柔和化等特征,即协商合作将成为大湾区治理的主基调。协商合作与放松规制在大湾区治理语境当中具有一定的同义性,但两者并不完全等同。回应大湾区市场、社会融合发展的需求,政府对于协商合作的方式选择主要目的在于放松对粤港澳区域市场、社会的规制,发挥市场对区域资源配置的决定性作用和社会自身的调节作用,为推进区域市场建设、产业结构优化、社会保障和治理领域合作清除制度障碍。但从大湾区生态环境治理、知识产权保护、社会矛盾化解等方面考虑,协商合作是为了通过吸纳市场主体、社会组织等主体的参与而实现规制强化。这本质上是政府权力、社会公权力针对大湾区不同层面的公共事务治理而展开的强弱调适。因此,采用以协商合作为主导的治理方式,既要防止政府权力过度干预大湾区建设的创新实践,又要避免政府权力挂起,规避区域公共问题的治理责任。这具体体现为对政府间合作、公私合营等方式予以规范化的必要性。

  第三,大湾区合作治理的双向性对塑造合作型程序制度的需求。治理创新是持续探索治理有效性的过程,包含政府有效性和社会有效性两个层面的内容。这本质上要求对公共权力单向运行结构进行改造,以“沟通与合作”为特征,形成治理主体、对象协商互动的过程,确保两者间形成的共识性规则得以贯彻实施。在大湾区治理中,多元主体就公共议题进行协商互动的过程,需要程序制度加以体现和确认。目前,粤港澳基于功能上的互补已经形成相互促进、紧密相依的关系,中央与粤港澳各地方政府在政府间合作、公私合作、公民参与等事项上也积累了较为丰富的经验,为保障大湾区治理过程始终处于平等协商、双向互动的状态,应当塑造与之契合的合作型程序制度。

  第四,大湾区治理创新过程的动态化对构建法律治理机制的需求。通过不同利益主体的反复博弈,最终形成新的制度框架——相关因素充分博弈后的契约格局,是大湾区治理创新过程动态化的直观体现。在大湾区治理实践中,无论是法律法规、公共政策、合作协议等规范性文件的制订、出台与实施,还是对先行先试的促进、监督和保障,治理创新的路径选择总是和相应的治理创新实施机制相匹配的。只有弥补大湾区法律治理机制存在的欠缺,构建常态化的区域协调机制、利益补偿机制、监督评估机制等,才能有序推进合作治理方案的制定和实施。

  (四)大湾区治理纠纷多样性对完善法律救济制度的需求

  在大湾区治理中也会产生纠纷,且纠纷的类型和属性复杂多样,对现有的救济制度带来挑战。而在“一国两制”下,粤港澳三地的法律规定及其适用条件存在很大差异,实体与程序规则的不统一客观上又加剧了粤港澳区域纠纷的化解难度。

  首先,现有解决行政纠纷与民事纠纷的法律救济制度难以与大湾区治理中政府间纠纷的解决需求相对接。粤港澳大湾区政府间合作治理以中央的广泛参与为主要特征,而不局限于粤港澳地方政府间的合作。粤港澳区域合作协议对协议各方来说是一种对等性行政契约,其约束力主要体现为成员方基于对共同体的责任和有诺必践原则所产生的自我拘束力。粤港澳府际合作纠纷的解决,不仅要考虑程序上的制度构建,还要对违约类型、责任范围等认定标准进行协调。

  其次,未能摆脱公、私法分野之桎梏的救济制度难以解决大湾区治理创新过程中基于公私合作产生的复合性纠纷。公私合作的广泛运用促进了大湾区范围内公益与私益的紧密融合、公法与私法的交替适用,由此产生的纠纷也呈现公、私法属性兼具的复合形态。既有的坚持公、私法分立的救济制度难以满足大湾区治理的需求而具有重塑之必要。内地在实践中对项目协议纠纷是否纳入行政救济范围依然存在分歧,《行政诉讼法》关于“行政协议”的受案范围界定不清,可操作性偏弱。这意味着协议合作方,特别是香港、澳门地区的社会资本方在面对协议纠纷时,究竟是选择民事救济还是行政救济并不明晰。同时,公私合作纠纷难以适用行政复议、仲裁、调解等司法以外的救济途径解决。随着大湾区治理的推进,公私合作及其纠纷的类型会逐渐增多,这样容易造成严重的司法负担;且政府与协议相对方多为互利的长期合作关系,而非一次性商业交易,如果诉诸司法,则会被视为不适当且易产生负效应。此外,由社会组织行使公权力而引发的纠纷该如何救济仍需探究。

  最后,大湾区治理创新以行政改革为主要抓手很大程度上体现了行政管理的收缩和市场价值的回归。大湾区发展战略的确立、广东自贸区及各地特色发展平台的建设为市场主体的跨境交流释放了巨大的空间,也会增加跨境纠纷的整体数量。因此,塑造法治化的大湾区创新、营商环境,要求加强粤港澳司法交流与协作,推动建立共商、共建、共享的多元化纠纷解决机制,促进三地实体规范的选择适用。


静以修身,俭以养德

使用道具

行走的青年 在职认证  学生认证  发表于 2019-12-19 11:22:41 |显示全部楼层 |坛友微信交流群

 四、粤港澳大湾区治理创新之法治回应

  (一)同步展开:法治建设对治理创新的能动回应

  法治建设的同步展开,就是要在时间及空间维度谋求法治与大湾区治理创新的整体契合。这意味着,要回应大湾区治理的法治需求,同步推动法学研究及制度创新,以支撑大湾区法治创新实践。

  1.大湾区治理创新与法治建设的同步展开,要发挥党的领导核心作用。党的领导是推动大湾区治理创新的根本保证,在大湾区治理创新中起着统领全局的作用。党对“一国两制”基本内涵的充实和创新,成为大湾区治理创新的根本遵循;通过规划纲要、实施意见等重要文件制定出台,党提出了大湾区发展的指导思想、总体规划和战略部署,指明了大湾区治理创新的方向和路径;在推进大湾区治理创新的过程中,必然会遇到新的问题,尤其涉及粤港澳三地制度机制协调的问题,需要发挥党的领导优势,统筹协调中央与粤港澳三地的资源予以解决。同时,在党的领导下推动大湾区法治创新实践,是实现大湾区治理法治化的内在要求。只有坚持党的领导,才能确保大湾区法治建设的有序展开,促进治理创新与法治的良性互动。

  2.围绕大湾区建设的短期目标、阶段性规划及其治理需求形成相应的法治建设规划。在大湾区建设初期,“合作与转型”是大湾区治理创新的首要任务。此时,要求中央加强顶层设计,围绕大湾区发展规划制定出台实施纲要;中央与粤港澳地方政府签订合作框架协议并构建常态化合作机制;中央通过法定程序拓宽广东及自贸区进行先行先试、制度创新的空间;粤港澳三地清除区域供给障碍,减少贸易、投资、教育、就业等跨境交流的规则限制等。随着大湾区建设的推进,大湾区治理创新的侧重点由“促进合作”向“深化和保障合作”转变,目标在于通过破解治理面临的障碍,创新合作方式,增强粤港澳区域协调发展能力,实现城市间的功能互补、错位发展;优化多元协同创新环境,形成以创新为核心的治理模式;发展新兴产业,推动产业分工和结构升级;促进市场高水平互联互通与社会融合发展;改造区域生态环境,提高生产生活质量;等等。与之相对应的法治建设,应当着重于构建监督、评估等实施机制,保障合作治理顺利展开;建构市场主导的开放型经济新体制,不轻易干预市场主体、社会组织的合作;在出入境管理、金融监管、信息管理、社会保障等领域签订合作协议;建立知识产权保护、环境保护等案件的跨境合作机制;等等。

  3.将大湾区治理中的先行先试、体制机制创新同步纳入法治的轨道。“先行先试”与“体制机制创新”是大湾区治理创新的一体两面,从先行先试到体制机制创新,事实上是由破到立的过程,是由治理创新迈向治理法治化的同步过程。先行先试并不是恣意妄为,而是在合法前提下的大胆创新。其对法治的需求不只体现为对改革成果的确认与巩固,更体现为法治要优先于改革,要引领和规范改革。这表明,要在《立法法》、《中国(广东)自由贸易试验区条例》、《粤港澳大湾区框架协议》等规范性文件的基础上,对先行先试进一步规范化:一是明确适用先行先试的主体范围与禁止性事项范围,限制粤港澳地方政府或广东自贸区管委会等主体在海关、税收等法律保留事项上进行先行先试;二是要求各级政府对法律法规的变通适用必须经过全国人大常委会及广东省人大常委会等有关机关按照法律程序作出授权批准;三是强化授权机关对先行先试实际效果的跟踪评估,建立监督、延期及终止机制;四是先行先试的有效经验要及时上升为法律规则,并予以细化。同时,对应的体制机制创新也应当遵守法定程序和法律层级,由授权先行先试的机关对试验成果进行巩固和确认,并由中央与粤港澳三地构建相应的合宪合法性审查机制;重点明确关于自贸区规范性文件以及管委会出台规范性文件的效力层级,防止其与现行法律法规产生冲突。

  4.积极推进粤港澳三地法治水平的均衡发展。粤港澳三地的法治水平参差不齐,促进粤港澳市场规则的对接、营造一体化的法治营商环境、减少大湾区内部的制度壁垒,必须着力补齐部分地区法治建设的短板,提升法治建设的水平。

  从时空维度把控大湾区治理创新阶段性所对应的法治建设进度,厘清大湾区制度创新实践与法治同步建设的辩证关系,都要以相关的部门法学理论创新为基础,以法学学科体系发展为支撑,破解大湾区治理创新面临的制度障碍。

  (二)软硬结合:法律规范体系的拓展与兼容

  区域合作协议、行业协会章程、权力清单等软法规范在大湾区治理中的广泛运用,本身便是一种制度创新。软法可以突破“一国、两制、三法域”以及传统行政区划等多重因素的束缚,弥补硬法滞后性、刚性引起的制度缺位与失灵,推动中央与粤港澳地方政府对区域公共问题进行沟通协商,在平衡各方利益的基础上达成共识。同时,在利益诉求多元、创新要素集聚、矛盾复杂多样的大湾区发展过程中,软法承载着众多的公共治理功能。应当正视软法对大湾区治理的保障和推动作用,明确软法在法律规范体系中的地位,增强软法治理功效。

  法律规范体系的拓展。软法与硬法同属“法”的范畴,都构成大湾区治理的法律依据。可以在法律规范体系下对大湾区合作框架协议、粤港澳区域合作协议、大湾区发展专项规划等规范性文件的类别和效力做出规定;以调整公共事务为标准,将大湾区治理涉及的软法规范和政府与市场主体间的民事协议、市场主体内部的自治章程等规范文件区分开来,并明确其在法律规范体系中的效力层级;明确大湾区合作框架协议、区域合作协议等软法规范与粤港澳各地的立法文件及其他规范性文件之间的效力层级关系,避免粤港澳各地制定的规范性文件与之相冲突。

  大湾区软法治理的实效性补强。充分挖掘协商民主、程序正当、实质正义等法的基本价值,是增强大湾区软法治理实效性的有效途径。从实质上看,粤港澳区域软法治理难以取得预期成效的重要原因在于软法规范的价值偏好凸显。推进大湾区整体建设必须规避区域软法的价值偏好,以“互联互通”的理念重构软法规范,坚持区域平等原则,做出制度性双边互动安排。从形式上看,大湾区软法规范的载体形态纷繁复杂,关于粤港澳合作的规范性文件,就有合作协议、框架协议、规划纲要等多种表现形式。载体形态的多样性,是软法自身得到充分发展的一种体现,但也反映了粤港澳区域软法的制定依然缺乏统一的标准,规范之间效力层级不清。因此,建议出台关于大湾区软法规范制定的指导性文件,为软法的制定提供参照标准。通过明确各类协议、规划纲要等载体形态的适用主体、适用事项和适用程序,并在同一框架体系下明确各自的效力位阶,避免规范冲突。

  软法与硬法在大湾区治理中的衔接适用。软法是大湾区治理创新的重要依据,这并不意味着硬法的衰败。法律、行政法规、地方性法规等硬法规范在大湾区治理中仍具有不可替代的地位。软法、硬法并行不悖,但在关系上又错综复杂,立足大湾区的治理实践,两者形成了各自调整的场域,产生衔接适用的内在需求。在效力位阶上,除非涉及法律法规的变通适用,否则软法规范都不得与宪法、法律、行政法规相抵触;政府权力清单、行业协会章程等软法规范的制定、签订和出台都必须遵循硬法规定的权限、基准、程序等。但硬法并不必然优先于软法,在空间布局调整、区域创新环境优化等公共事务整体性治理中,香港、澳门的立法及广东省内的地方立法应当围绕大湾区发展总体规划及专项规划、大湾区合作框架协议、粤港澳区域合作协议等软法规范展开。在功能定位上,软法、硬法应各有侧重,形成良性互动的交织形态。规划纲要、框架协议、合作协议等软法规范立足于从宏观层面加强大湾区发展的顶层设计和谋篇布局;法律、行政法规及粤港澳三地立法文件中的硬法规范为该类软法规范的实施提供基本的效力保障。同时,硬法托底,为大湾区知识产权保护、生态污染防治守住底线;权力清单、社会自治规范、行业技术标准等软法规范则细化、优化硬法规范,使之更具针对性和可操作性。在衔接机制上,建议建立相应的审查机制,不仅将软法规范纳入合宪合法审查的范围,而且要在粤港澳三地建立联动的违法审查机制,对与区域合作协议相冲突的文件进行修订、清理;建立软法、硬法转换机制,推进粤港澳三地及时将规划纲要、合作协议等规范中难以落实的内容以及社会自治章程中有效的规范及时转化、吸纳为地方立法。


静以修身,俭以养德

使用道具

行走的青年 在职认证  学生认证  发表于 2019-12-19 11:23:55 |显示全部楼层 |坛友微信交流群

(三)多元共治:法律治理模式的包容与创新

  大湾区治理模式创新要依托法学各学科理论研究的深入,推进组织法治、行为法治、程序法治、区域法治建设,推动法律治理模式的包容性、创新性发展。

  1.大湾区多元主体治理结构的法定化。政府、市场、社会等多元主体围绕大湾区发展目标和公共事务治理对各自的功能边界与权责关系进行厘定,这是大湾区治理创新与法治建设的共同课题。

  一是多元主体治理的功能分域及其法定化。“市场主导、政府推动、社会参与”构成大湾区合作治理结构的基本形态。在政府与市场的关系维度上,构建开放型经济新体制,基本实现粤港澳市场高水平互联互通,关键是要准确把握“政府收缩与市场价值回归”的发展趋势,合理划定政府与市场的边界。充分发挥粤港澳区域市场在资源配置中的决定性作用,促进货物、技术、资金等各类资源要素高效便捷流动,激发市场主体科技创新、产业创新的活力。在政府与社会的关系维度上,两者之间的互动过程实质上是资源互换和利益博弈的过程。中央和粤港澳地方政府应培育社会组织,并引导其参与大湾区社会保障和社会治理,加强与其在教育、医疗、养老等公共服务、公共产品供给中的协商互动等。

  谋求政府—市场—社会治理结构的法定化,是为了防止在大湾区治理中三者的功能异化。建议以简政放权为主基调,深化广东机构改革。各级政府及其职能部门、自贸区管委会应当建立政府权责清单制度,明确市场监管、税务等部门的职能范围,大幅减少行政审批事项;推进粤港澳三地的行业准入标准、产业技术标准等市场规则的对接。以优化大湾区法治化营商环境为目标,促进广东在市场准入、事中事后监管、贸易投资便利化等领域的制度创新,适当放宽内地对双向跨境资本流动的审查流程,促进跨境投融资合作等;搭建社会主体、公民参与政府决策的制度平台,将公众参与作为粤港澳区域公共决策制定的必经程序,放宽粤港澳社会主体兴办跨境公共服务机构的限制,推进社会公共产品的跨境使用等。

  二是权力配置法定及责任机制构建。粤港澳大湾区治理目标的实现,很大程度上取决于是否在中央与粤港澳地方政府之间、粤港澳各地方政府之间、政府各部门之间以及政府与社会公权力主体之间形成合理的权力结构。这就要通过宪法和组织法等明确中央与地方政府、上级政府与下级政府的权力划分以及对各级地方政府的合作权限作出规定,在此基础上,利用大湾区合作协议等文件细化多元主体的职权范围,将各方的权力(权利)义务关系确定下来,建立起职权清晰的合作治理结构。

  合作型区域公共物品提供机制运作的基本原理是权力共享,并以责任和义务为导向来实现公共物品供给。在权力配置既定的基础上,构建相应的责任机制,促使中央、粤港澳地方政府与社会主体正确履行职能。无论是在大湾区专项规划文件,还是在大湾区相关合作协议中,都应当明确参与各方承担的责任范围、责任种类、责任形式,并且在中央层面建构统一的责任追究制度,明确责任追究主体、程序等。大湾区治理责任机制,既要包含现有的行政责任和民事责任认定、追究制度,也要将合作关系下中央、粤港澳地方政府、社会主体的责任形态纳入其中,弥补违约责任对公权力主体的规制不足。

  2.大湾区多样性治理方式的规范化。“放松管制、协商民主”与“风险规制、合作监督”是大湾区治理方式创新的两条逻辑主线,由此形塑了多种治理方式交替适用的表现形态,同时也对治理方式的规范化提出了复合性要求。

  一是对创新型、民主性、柔性治理方式的有效规范。由于多元主体的合作治理结构与责任配置都具有较强的可变性,在大湾区治理中,创新型、合作型、柔性行政行为的规范化较之于强制性行政行为的规范化更为复杂。需要在对多种治理方式进行分类归纳的基础上,灵活适用依法行政原则,为府际合作、公私合作、先行先试、体制机制创新预留空间;明确各类行为方式的法律属性以及对应大湾区公共事务的具体内容、范围;针对不同的治理方式制定相应的程序规则等。

  二是强化对大湾区公共风险合作规制行为的监督。在大湾区的公共风险治理中,粤港澳地方政府通过行政委托、公共服务外包、行业自治等形式与社会主体形成合作规制关系。合作规制本质上是一种规制的加强,即以社会规制补强政府规制的不足。这同时又会引发新的问题——如何防止社会公权力的滥用或者不作为。由此,粤港澳可以逐步实现参与区域风险规制的社会主体及其专业人员在资质、技术等标准上的对接,同步提高社会主体参与的门槛;厘定政府与社会主体在公共风险规制中的相互关系,通过协议规则明确并强化政府的规划、评估、监督职能以及构建社会主体的定期汇报机制;以社会主体的责任认定为轴心,建立粤港澳三地协调联动的追责追偿、违约惩戒等机制。

  3.大湾区合作治理的程序制度塑造。在粤港澳实体性法律规范难以统筹的情形下,建构合作型程序制度,促进程序性规则的对接是大湾区法治建设的明智选择。

  第一,完善规范性文件制定的协商、表决程序。协商、表决程序反映了决策的互动性,其要求中央或者粤港澳共同制定关于规范文件制定(签订)的指导性文件,对政府间协商的整体过程予以规范化,同时明确市场主体、社会组织参与协商的渠道,涉及科技创新、新兴产业建设、公共服务供给等领域的公共事务须有一定比例的专业化的社会主体参与;平等赋予大湾区参与各方表决权,以弥补公共政策、合作协议与公众预期值的落差,增强市场主体、社会组织和公民对其认同感。

  第二,构建征求意见程序与专家论证程序。合作型程序制度以民主参与为程序理念。中央、粤港澳各地方政府在大湾区公共服务领域形成公共政策、实施纲要、合作协议等规范草案时,应当借助官方媒介、大数据平台向粤港澳居民发布征求意见稿,并将反馈的意见建议进行整理汇总,将普遍支持的建议及时纳入规范性文件中;建议建立公共决策咨询制度,支持和加强内地与港澳的智库合作。

  第三,健全公共决策的公开程序。权力决策的公开透明既是建立科学决策的基础,也是推动全面监督的重要渠道。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出,要扩大粤港澳大湾区建设中的公众参与,畅通公众意见反馈渠道。其前提在于大湾区相关的公共政策、合作协议应当为公众所知晓,充分发挥规范性文件的明示作用和预测作用。这要求粤港澳地方政府要搭建三地联动的官方信息发布平台,鼓励、支持行业协会、跨境企业等市场主体、社会组织建立公共事务信息公开渠道,并积极与政府信息公开门户网站、报纸杂志等媒介开展合作等。

  4.大湾区法律治理机制的构建。回应大湾区治理创新的动态需求,不同类型的治理机制面临不同程度的交易成本。中共中央、国务院2018年11月29日发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》对构建区域协调发展机制提出了新要求,为大湾区法律治理机制创新明确了方向。

  一是构建常态化的大湾区协调机制。粤港澳协同和管理机制缺失,跨区域沟通受阻是大湾区融合发展的结构性难题。在区域公共治理中,“公法的基础不再是命令,而是组织。”因此,建议在中央层面构建大湾区统筹协调推进机制,强化对大湾区建设的规划指导,统筹解决涉及中央事权的有关事项;全国人大及其常委会可以尝试在立法法和基本法的框架下,构建促进大湾区法治协调的综合授权机制,从中央立法层面对粤港澳法律制度体系的衔接进行统筹设计,并结合专项规划、合作协议等文件将授权的内容具体化,以此缓解三地的法律冲突,推动中央重大决策的落实;依据《粤港澳大湾区框架协议》的规定,建立中央与粤港澳四方协调机制,定期召开合作协商会议,并下设工作联络办公室,负责四方日常的协调联系;整合粤港、粤澳两个高层联席会议机制的功能,建立统一的粤港澳合作高层联席会议制度,定期对大湾区内部涉及三地利益协调的公共事务展开磋商,并依此达成共识性规则。

  二是构建大湾区利益补偿机制。《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出,要健全区域利益补偿机制,并从生态补偿、供给补偿等方面提出具体要求。可以通过在合作协议中明确利益补偿条款,规定利益补偿的具体流程和标准来实现各地之间的利益转移,使粤港澳各地方都能共享合作的收益。

  三是构建大湾区治理成效评估机制。通过明确专业评估主体、确立绩效评估标准等,对粤港澳各地方政府参与大湾区建设的成效进行评估,是督促各地方政府积极履行职能,推动法律规范实施的有效途径。

  四是构建大湾区内部信息共享机制。构建信息共享机制,消解信息不对称问题,有利于避免粤港澳各地方政府的集体非理性结局。参与大湾区治理的多元主体应加大跨境跨行业信息基础设施建设力度,规划建设信息共享基础网络,推进三地信息交换标准对接;打造大湾区合作治理信息平台,共享统一的公共信息数据库,并充分利用网络技术建立粤港澳区域合作信息通报与传递规则等。


静以修身,俭以养德

使用道具

行走的青年 在职认证  学生认证  发表于 2019-12-19 11:24:41 |显示全部楼层 |坛友微信交流群

 (四)公私衔接:法律救济制度的完善与适用

  大湾区治理纠纷的复杂多样性,推动着相应的法律救济制度摒弃公私分野的结构特征,朝着公私衔接的方向转型和完善,并且丰富救济的类型,增强救济机制间的衔接。

  大湾区政府间纠纷的救济制度构建。政府间纠纷解决的行政模式契合我国国情以及当下推进大湾区发展的现实语境。建议中央部委、粤港澳各地方政府先就合作协议产生的争议自行协商和解。这是一种温和的解决争议的方式,有利于保持大湾区治理各方的关系和谐以及后续合作事项的顺利对接。当争议双方在自主协商难以和解的情况下,任何一方可以请求中央裁决。

  大湾区公私合作治理的多元救济制度完善。政府与社会资本合作、公共服务外包等公私合作模式在大湾区科技创新、产业创新、基础设施建设、环境治理、社会保障等领域的运用所产生的多元化争议诉求,难以通过适用单一的公法规则或者私法规则,及以司法机关为中心的争议救济机制得到解决。因此,需要塑造多元的救济制度:一是建议《行政诉讼法》明确行政协议的受案范围,将“行政权力的违法行使”作为行政协议纠纷的受案标准。在公私合作中,只有当政府违法变更、解除协议时,合作相对方才能成为适格的行政诉讼原告,普通的协议纠纷则适用民事救济规则。同时,要建立民事诉讼程序与行政诉讼程序的衔接机制。二是构建行政复议、和解、仲裁、调解等司法外救济渠道,为粤港澳各地的司法机关减轻负担,有效避免司法管辖争议。三是粤港澳法律规范体系应当对社会公权力侵权纠纷有所回应,逐步将社会公权力主体纳入行政复议的被申请人与行政诉讼的被告范畴,在政府部门与社会公权力主体之间建立责任分配和衔接机制,明确三地政府及其职能部门对协议授权内容违法或监管不作为担责,并构建内部追偿机制等。

  完善大湾区民商事纠纷解决制度。粤港澳跨境民商事纠纷数量呈递增趋势,囿于“一国两制”的制度特征,法域多元与市场主导之间存在内在的张力,降低了市场主体对纠纷解决的预测性。因此,要充分挖掘“一国两制”独特的资源优势。一是推动诉讼案件的管辖协调。在粤港澳三地法院均有管辖权的情况下,采取“先立案先受理”方式,避免“一案多裁、平行诉讼”。二是健全粤港澳纠纷仲裁、调解机制。目前,前海、南沙新区已分别设立了深圳国际仲裁院和南沙国际仲裁中心,应尽快吸收港澳专业人士参与仲裁院(仲裁中心)的管理工作和涉港澳案件审理工作,创新跨境案件审理模式,促进内地法律、香港法、澳门法以及国际性仲裁规则的选择适用。同时,建议在内地—香港联合调解中心基础上,尽快成立粤港澳联合调解中心,创新智能化跨境纠纷调解方式,并推动调审对接,由三地法院对调解结果的效力进行司法确认。三是内地与港澳相互承认与执行民商事判决、仲裁裁决。此前,最高人民法院已陆续发布了系列司法解释,为粤港澳民商事判决效力实现奠定了制度性基础。2019年,内地与香港特别行政区又陆续签署了《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》、《关于内地与香港特别行政区法院就仲裁程序相互协助保全的安排》,实现三地更加紧密的司法协助。未来粤港澳要探索构建民商事判决、仲裁裁决执行过程中的及时反馈沟通机制,有效避免重复执行或超额执行问题。

  余论:大湾区治理创新助推法学理论及学科体系发展

  习近平总书记指出:“前进征程上,我们要坚持‘和平统一、一国两制’的方针,保持香港、澳门长期繁荣稳定”。“我们要继续全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针,严格按照宪法和基本法办事。我们相信,有祖国的全力支持,有广大爱国爱港爱澳同胞的共同努力,香港、澳门一定能与祖国内地同发展共进步、明天一定会更好!”这为粤港澳大湾区治理创新及其法治化指明了方向,提供了基本遵循。治理创新与法治建设是粤港澳大湾区融合发展的“双引擎”,治理创新是大湾区发展的内在驱动力,法治是大湾区治理创新的路径依归。全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系需要法治理论的引领和推动。围绕大湾区治理创新而展开的先行先试、体制机制创新等法治实践,同样要凸显法治理论的现实关切。大湾区治理创新与法治建设的互动共进,必不可少要运用法学理论研究这一介质,秉承“问题—经验—逻辑”一体化的思维方式,以法学理论创新,回应大湾区治理创新的时代诉求,支撑大湾区法治创新实践。法学与法治理论的创新根源于法治实践的需要。粤港澳大湾区治理创新的法治实践为法学与法治理论创新提供了广泛的空间,其不仅促进了组织法、行为法、程序法、救济法等理论的创新,也必然推动法理学、部门法学理论及法学学科体系之变革与发展。

  首先,粤港澳大湾区治理创新的法治实践,可以促进法理学、部门法学理论的变革。法理学要高度关注区域法治问题,要正视大湾区软法治理实践对法的本体论产生的冲击,改造传统意义上“法”的概念,丰富“法”的内涵;要加强对区域法治问题,尤其是大湾区“一国、两制、三法域”背景下区域法治问题的研究;要加强对软法与法治、软法与硬法的关系,以及软法的制定主体、程序及其效力的研究;要深入研究法与利益这一基本的理论问题,在利益多元化的情境下,凸显法对区域利益、公私合作利益等利益形态的关注等。立法学要重点回应大湾区法治建设中,立法与治理创新的关系协调问题,尤其是先行先试对立法体制的挑战;要对中央与地方立法的事项、粤港澳区域立法协同、区域合作协议的效力等理论问题,以及区域协同立法程序与技术、立法评估等问题展开系统的研究。宪法学要立足于“一国两制”的新内涵——支持港、澳融入国家发展大局,厘清“一国”之本与“两制”之异、中央全面管制权与港澳高度自治权的辩证关系;明晰大湾区建设及治理创新的宪制基础,研究宪法实施、宪法解释等问题,关注合宪性审查在大湾区范围的适用;应当结合区域治理的实践,深化对央地事权划分、行政区划调整、国家机构改革等问题的研究。行政法学要适应区域公共治理的需要,以理论创新助力大湾区法律治理模式发展。要拓展对行政组织与行政主体理论的研究,以有效回应政府、市场、社会的职能调整及政府机构改革对行政组织法律体系的挑战;要改变对传统行政行为的单方性、强制性认识,将公私合作行为、平等协商等柔性行政行为归入行政行为法规制的范围;要围绕多元主体治理过程的交互性,构建合作型行政程序制度等。诉讼法学要深入研究粤港澳三地的司法协同问题,为大湾区内部诉讼管辖权、执行权协调与法律选择适用提供理论依据;在公法、私法疆域日渐模糊的情境下,强化对行政、民事、刑事三大诉讼衔接适用的理论探讨等。国际法学要在“一带一路”倡议、建设国际一流湾区和世界级城市群等战略背景下,对如何解决大湾区之区际法律冲突,如何协调大湾区法治与国际法治的关系,如何促进大湾区与其他国家立法、执法、司法交流等问题予以研究。

  其次,粤港澳大湾区治理创新的法治实践,可以助推法学学科体系的发展。一是促进法学学科的交互式发展。法学学科过度的精细划分会造成学科体系分散的局面,导致法学研究因缺少综合性视野而呈现碎片化现象。大湾区治理是一个综合治理体系,与之对应的法治建设是一个系统性工程,多元化的规范体系、治理模式以及复杂化的治理纠纷等要求以系统思维整合不同法学学科和法律规范。回应大湾区治理创新的法治需求,需要法学学科内部的交互与融合发展。二是促进法学学科的回应型变迁。囿于对科技、产业、环境等区域公共事务的治理需求以及对互联网、金融等新兴领域的风险规制,大湾区治理亟须依赖于一个开放多元的法治体系。既有的法学学科分类体系难以应对多元化的现实需要而显现出滞后性缺陷,迫切需要从封闭的结构形态向开放性研究形态转变:重视法学与治理领域的融合,培育区域法学、互联网法学、金融法学等新兴交叉学科;拓展法学与其他社会科学学科甚至自然科学的交流。

  总之,我们不仅要回应大湾区治理创新的法治需求,建立和完善大湾区法治理论,推动大湾区法治实践创新、制度创新,还要着力构建大湾区治理法治化的法学理论体系、学术体系和话语体系,推动大湾区法治软实力增长。这既有助于深化“一国两制”的制度实践,促进粤港澳三地在价值层面形成法治认同、法治共识、法治互信,又有助于以“一国、两制、三法域”的法治协同为国际湾区建设和全球治理提供样本,提升粤港澳大湾区治理创新的国际影响力。


静以修身,俭以养德

使用道具

您需要登录后才可以回帖 登录 | 我要注册

本版微信群
加JingGuanBbs
拉您进交流群

京ICP备16021002-2号 京B2-20170662号 京公网安备 11010802022788号 论坛法律顾问:王进律师 知识产权保护声明   免责及隐私声明

GMT+8, 2024-3-29 23:51