(三)多元共治:法律治理模式的包容与创新
大湾区治理模式创新要依托法学各学科理论研究的深入,推进组织法治、行为法治、程序法治、区域法治建设,推动法律治理模式的包容性、创新性发展。
1.大湾区多元主体治理结构的法定化。政府、市场、社会等多元主体围绕大湾区发展目标和公共事务治理对各自的功能边界与权责关系进行厘定,这是大湾区治理创新与法治建设的共同课题。
一是多元主体治理的功能分域及其法定化。“市场主导、政府推动、社会参与”构成大湾区合作治理结构的基本形态。在政府与市场的关系维度上,构建开放型经济新体制,基本实现粤港澳市场高水平互联互通,关键是要准确把握“政府收缩与市场价值回归”的发展趋势,合理划定政府与市场的边界。充分发挥粤港澳区域市场在资源配置中的决定性作用,促进货物、技术、资金等各类资源要素高效便捷流动,激发市场主体科技创新、产业创新的活力。在政府与社会的关系维度上,两者之间的互动过程实质上是资源互换和利益博弈的过程。中央和粤港澳地方政府应培育社会组织,并引导其参与大湾区社会保障和社会治理,加强与其在教育、医疗、养老等公共服务、公共产品供给中的协商互动等。
谋求政府—市场—社会治理结构的法定化,是为了防止在大湾区治理中三者的功能异化。建议以简政放权为主基调,深化广东机构改革。各级政府及其职能部门、自贸区管委会应当建立政府权责清单制度,明确市场监管、税务等部门的职能范围,大幅减少行政审批事项;推进粤港澳三地的行业准入标准、产业技术标准等市场规则的对接。以优化大湾区法治化营商环境为目标,促进广东在市场准入、事中事后监管、贸易投资便利化等领域的制度创新,适当放宽内地对双向跨境资本流动的审查流程,促进跨境投融资合作等;搭建社会主体、公民参与政府决策的制度平台,将公众参与作为粤港澳区域公共决策制定的必经程序,放宽粤港澳社会主体兴办跨境公共服务机构的限制,推进社会公共产品的跨境使用等。
二是权力配置法定及责任机制构建。粤港澳大湾区治理目标的实现,很大程度上取决于是否在中央与粤港澳地方政府之间、粤港澳各地方政府之间、政府各部门之间以及政府与社会公权力主体之间形成合理的权力结构。这就要通过宪法和组织法等明确中央与地方政府、上级政府与下级政府的权力划分以及对各级地方政府的合作权限作出规定,在此基础上,利用大湾区合作协议等文件细化多元主体的职权范围,将各方的权力(权利)义务关系确定下来,建立起职权清晰的合作治理结构。
合作型区域公共物品提供机制运作的基本原理是权力共享,并以责任和义务为导向来实现公共物品供给。在权力配置既定的基础上,构建相应的责任机制,促使中央、粤港澳地方政府与社会主体正确履行职能。无论是在大湾区专项规划文件,还是在大湾区相关合作协议中,都应当明确参与各方承担的责任范围、责任种类、责任形式,并且在中央层面建构统一的责任追究制度,明确责任追究主体、程序等。大湾区治理责任机制,既要包含现有的行政责任和民事责任认定、追究制度,也要将合作关系下中央、粤港澳地方政府、社会主体的责任形态纳入其中,弥补违约责任对公权力主体的规制不足。
2.大湾区多样性治理方式的规范化。“放松管制、协商民主”与“风险规制、合作监督”是大湾区治理方式创新的两条逻辑主线,由此形塑了多种治理方式交替适用的表现形态,同时也对治理方式的规范化提出了复合性要求。
一是对创新型、民主性、柔性治理方式的有效规范。由于多元主体的合作治理结构与责任配置都具有较强的可变性,在大湾区治理中,创新型、合作型、柔性行政行为的规范化较之于强制性行政行为的规范化更为复杂。需要在对多种治理方式进行分类归纳的基础上,灵活适用依法行政原则,为府际合作、公私合作、先行先试、体制机制创新预留空间;明确各类行为方式的法律属性以及对应大湾区公共事务的具体内容、范围;针对不同的治理方式制定相应的程序规则等。
二是强化对大湾区公共风险合作规制行为的监督。在大湾区的公共风险治理中,粤港澳地方政府通过行政委托、公共服务外包、行业自治等形式与社会主体形成合作规制关系。合作规制本质上是一种规制的加强,即以社会规制补强政府规制的不足。这同时又会引发新的问题——如何防止社会公权力的滥用或者不作为。由此,粤港澳可以逐步实现参与区域风险规制的社会主体及其专业人员在资质、技术等标准上的对接,同步提高社会主体参与的门槛;厘定政府与社会主体在公共风险规制中的相互关系,通过协议规则明确并强化政府的规划、评估、监督职能以及构建社会主体的定期汇报机制;以社会主体的责任认定为轴心,建立粤港澳三地协调联动的追责追偿、违约惩戒等机制。
3.大湾区合作治理的程序制度塑造。在粤港澳实体性法律规范难以统筹的情形下,建构合作型程序制度,促进程序性规则的对接是大湾区法治建设的明智选择。
第一,完善规范性文件制定的协商、表决程序。协商、表决程序反映了决策的互动性,其要求中央或者粤港澳共同制定关于规范文件制定(签订)的指导性文件,对政府间协商的整体过程予以规范化,同时明确市场主体、社会组织参与协商的渠道,涉及科技创新、新兴产业建设、公共服务供给等领域的公共事务须有一定比例的专业化的社会主体参与;平等赋予大湾区参与各方表决权,以弥补公共政策、合作协议与公众预期值的落差,增强市场主体、社会组织和公民对其认同感。
第二,构建征求意见程序与专家论证程序。合作型程序制度以民主参与为程序理念。中央、粤港澳各地方政府在大湾区公共服务领域形成公共政策、实施纲要、合作协议等规范草案时,应当借助官方媒介、大数据平台向粤港澳居民发布征求意见稿,并将反馈的意见建议进行整理汇总,将普遍支持的建议及时纳入规范性文件中;建议建立公共决策咨询制度,支持和加强内地与港澳的智库合作。
第三,健全公共决策的公开程序。权力决策的公开透明既是建立科学决策的基础,也是推动全面监督的重要渠道。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出,要扩大粤港澳大湾区建设中的公众参与,畅通公众意见反馈渠道。其前提在于大湾区相关的公共政策、合作协议应当为公众所知晓,充分发挥规范性文件的明示作用和预测作用。这要求粤港澳地方政府要搭建三地联动的官方信息发布平台,鼓励、支持行业协会、跨境企业等市场主体、社会组织建立公共事务信息公开渠道,并积极与政府信息公开门户网站、报纸杂志等媒介开展合作等。
4.大湾区法律治理机制的构建。回应大湾区治理创新的动态需求,不同类型的治理机制面临不同程度的交易成本。中共中央、国务院2018年11月29日发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》对构建区域协调发展机制提出了新要求,为大湾区法律治理机制创新明确了方向。
一是构建常态化的大湾区协调机制。粤港澳协同和管理机制缺失,跨区域沟通受阻是大湾区融合发展的结构性难题。在区域公共治理中,“公法的基础不再是命令,而是组织。”因此,建议在中央层面构建大湾区统筹协调推进机制,强化对大湾区建设的规划指导,统筹解决涉及中央事权的有关事项;全国人大及其常委会可以尝试在立法法和基本法的框架下,构建促进大湾区法治协调的综合授权机制,从中央立法层面对粤港澳法律制度体系的衔接进行统筹设计,并结合专项规划、合作协议等文件将授权的内容具体化,以此缓解三地的法律冲突,推动中央重大决策的落实;依据《粤港澳大湾区框架协议》的规定,建立中央与粤港澳四方协调机制,定期召开合作协商会议,并下设工作联络办公室,负责四方日常的协调联系;整合粤港、粤澳两个高层联席会议机制的功能,建立统一的粤港澳合作高层联席会议制度,定期对大湾区内部涉及三地利益协调的公共事务展开磋商,并依此达成共识性规则。
二是构建大湾区利益补偿机制。《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出,要健全区域利益补偿机制,并从生态补偿、供给补偿等方面提出具体要求。可以通过在合作协议中明确利益补偿条款,规定利益补偿的具体流程和标准来实现各地之间的利益转移,使粤港澳各地方都能共享合作的收益。
三是构建大湾区治理成效评估机制。通过明确专业评估主体、确立绩效评估标准等,对粤港澳各地方政府参与大湾区建设的成效进行评估,是督促各地方政府积极履行职能,推动法律规范实施的有效途径。
四是构建大湾区内部信息共享机制。构建信息共享机制,消解信息不对称问题,有利于避免粤港澳各地方政府的集体非理性结局。参与大湾区治理的多元主体应加大跨境跨行业信息基础设施建设力度,规划建设信息共享基础网络,推进三地信息交换标准对接;打造大湾区合作治理信息平台,共享统一的公共信息数据库,并充分利用网络技术建立粤港澳区域合作信息通报与传递规则等。