中国式公共财政制度构想

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摘  要：在公共财政基本理念的指引下，一个合理、有效率的公共财政制度，应该能够促进效率、公平和稳定问题的解决。中国式公共财政制度要构建规范化的政府预算制度，使政府预算的编制、执行和监督符合公共财政的要求；构建规范化的政府收入体系，建立适宜的税制；构建规范化的政府间财政关系，使政府间财力、财权与事权相匹配；构建高效的财政政策调控体系，提高财政效率。    关键词：公共财政，理念，制度，构想
    中国财政改革的公共化趋势已非常明显，但先易后难的改革策略，决定了当前财政改革的难度可谓前所未有。为此，需要在明确“公共财政”理念和制度的基础之上，坚持改革方向，中国式公共财政制度才能真正建立起来。
    公共财政理念
    一方面，对“公共财政”的认识必须基于中国国情，中国和发达国家的公共财政制度不必完全相同；另一方面，公共财政改革又不能简单地以中国特色为借口，置“公共财政”的共性于不顾，与公共财政改革目标背道而驰。为此，需要深入地理解公共财政，避免 “走回头路”。改革往往是在困难甚至危机出现时比较容易进行。一旦危机或困难过去，改革的初衷就可能被忽略。只有深入认识“公共财政”的本义，“咬定青山不放松”，财政改革的公共化趋势才能得以保持。
    一个合理、有效率的公共财政制度应能在公平、效率与稳定上发挥积极作用。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用。政府经济作用的发挥必须建立在尊重市场机制的前提之上。市场能做的，就应该让市场去做。现实中的市场失效之处，也并不意味着政府干预效率就会更高。因为市场的进一步完善有可能解决市场失效问题，况且，政府干预也可能有“政府失灵”现象的发生。这样，公共财政最多只能在是市场失效的范围内活动。这解决的是公共财政在效率上的第一层次问题，即资源在市场和政府之间如何进行合理配置的问题。公共财政在效率上的第二层次问题是政府内部资源的合理配置问题。公平问题处理不好，容易导致社会的不稳定。就是一个运作良好的市场，也不能解决公平问题。越是有效运行的市场，越是维持最初的公平状况。公平问题只能依靠政府。财政收支的调整，可直接影响公平状况。不同历史时期，不同国家或地区，人们往往对公平有不同的认识。公共财政是在社会可接受的“公平观”下进行活动的。经济稳定问题同样是市场自身所能解决的。充分就业、物价稳定、国际收支平衡、经济增长不是市场的正常运行就可以解决的问题。劳动力市场的正常运行，一定的自然失业率是不可避免的。经济周期会对充分就业带来冲击。经济结构的调整也会影响就业。物价问题，无论是通货膨胀，还是通货紧缩，各种市场主体本能的反应，只会让问题更加严重。市场的正常运行难免出现顺差和逆差。政府收支调节，可以在一定程度上促进国际收支平衡。经济周期决定了经济增长过程中的高低起伏，甚至出现大起大落现象，而财政政策在一定程度上可以熨平经济周期，促进经济的稳定增长。
    在公共财政基本理念的指引下，一个合理、有效率的公共财政制度应该能够促进效率、公平和稳定问题的解决。下文探讨中国式的公共财政制度。
    构想之一：构建规范化的政府预算制度
    财政改革是否按照公共财政的要求进行，判断的主要依据就是政府预算。政府预算是政府的基本收支计划，提供了政府活动的基本信息。规范化的政府预算制度应能最大限度地提高财政资金的使用效率，且政府预算资金的配置能为公众所接受，最大限度地提高社会福利。政府预算制度包括编制、执行、监督三方面的内容。政府预算的编制、执行和监督都应符合公共财政的要求。
    广为市场经济国家接受的现代政府预算编制五原则分别是公开性、完整性、可靠性、年度性和统一性。年度性与统一性比较容易达到。公开性、完整性、可靠性是预算编制中需要着重加以注意的。可靠性与完整性密切相关。不够完整的收支数字即使是准确的，也不足以全面反映政府经济活动。当前中国应特别强调预算的公开性与完整性。政府预算的内容除了极少数涉及国家机密的内容外，应及时向社会公布，使之处于公众的监督之下。政府的所有收支经济活动，都应该在政府预算中得到反映。符合上述五原则的政府预算，须经立法机构审批，才有法律效力。各级政府部门必须贯彻执行，非经法定程序不得改变预算收支数额与使用方向。预算监督应从合规性入手，逐步向绩效预算靠拢。基于中国现实，应结合国家的法治化与民主化进程，逐步推进人大的预算监督工作。关于中国政府预算，应注意到中国的国情。大量盈利性国有经济的现实，决定了中国必须有国有资本经营预算，这是发达国家所没有的，也是中国政府预算编制的特殊性问题。国有资本经营预算在编制中会遇到众多技术难题。统一的国有资本经营预算如何综合反映分散的国有经济财务信息，国有资本经营预算中分利的分配如何进行，企业分红比例的确定依据是什么（是企业发展战略，还是国家对国有经济的定位）等等，都是难题，还需要在实践中不断探索。编制良好的预算，还必须得到严格的执行。预算编制和执行的顺利和高效，在很大程度上需要加强政府预算监督。
    提高政府预算透明度，是一项至关重要的基础工作。提高预算透明度，还存在技术障碍和体制障碍。在全面提高财政透明度难度很大的情况下，可以通过实行全口径预算（综合预算），建立最低标准信息披露制度，为更大范围的预算改革做好准备工作。同时，还应探索具有中国特色的政府财务报告体系（资产负债表、现金流量表等）的编制工作。
    构想之二：构建规范化的政府收入体系
    规范化的政府收入体系中，各种收入的取得都应该是以法律为依据的，且立法符合法治精神。从形式上看，规范化的政府收入体系中，税收应占主导地位。这个目标中国已经达到，但税制尚需进一步改善。
    在商品税体系中，增值税避免了重复征税，是最为中性的一个税种。2009年中国已基本实现了增值税从生产型向消费型的转型。增值税还需要扩大征收范围，以从根本上解决营业税在现实中的重复征税问题。在多数发达国家，个人所得税属于主体税种，且在调节收入分配，促进社会公平上发挥了重要作用。当前中国的个人所得税收入占税收总收入不足7%，调节收入分配的作用非常有限。而且由于现金交易的普遍性、税收征管基础条件的局限性，使得个人所得税制的选择必须立足现实环境，寻找适宜的税制，并努力创造条件，向更加公平的综合所得税制过渡。为保证经济的可持续发展，中国还应对资源税制作进一步改革，并建立环境保护税制，推动绿色税制的形成。资源税制改革，还需要和国有资源开发的补偿体系结合在一起进行，形成相应的公共产权收入。另外，中国大量非税收入还需要分类简并，特别是一些与税收形式相似的收费或附加费，应改为税或者取消。
    在政府收入体系的完善上，需要高度重视公共产权收入。公共产权收入是一个具有中国特色的公共财政问题。中国不仅有大量盈利性国有经济，还有国有资源、国有土地，所形成的收入属于公共产权收入，应该在政府收入体系中占有重要的一席之地。
    构想之三：构建规范化的政府间财政关系
    规范化的政府间财政关系应能激励各级政府，并在各级政府间形成财力、财权与事权相匹配的格局。
    事权和支出责任的划分应从养人养机构转向以公共服务为中心。各国事权和支出责任的划分都不尽相同，且在不同级别政府之间有模糊地带，因此事权和支出的确定性比如何具体划分更为重要。收入的划分也是如此。虽然对于地方来说，财力才是最重要的问题，但是地方较多地依靠自身收入会增强地方政府的责任感，这是收入划分中应特别注意的。
    “对口支援”促进了地区间公共服务的均等化，但这种制度缺乏规范性，不利于相关财政资金效率的提高。为此，中国应将“对口支援”转变为横向转移支付，建立起纵向转移支付与横向转移支付相结合的财政转移支付模式。
    税收返还是尊重既得利益的产物，过去发挥了重要作用，是到取消的时候了。取消税收返还之后，地方因此减少的财力通过重构一般性转移支付和专项转移支付而加以统筹解决。一般性转移支付与专项转移支付的决策应更加公开透明。一般性转移支付中的各类转移支付应通过统一的公式进行科学的测算。转移支付制度的规范化需要建立中央财政拨款专家委员会和政府间财政转移支付理事会，为科学决策和民主决策提供支持。
    分级的财政体制需要有正式的地方债，否则就会出现形式多样的不规范的地方债，反而提高了地方债务风险。没有正式的地方债，更容易出现地方财政的软预算约束，最终这些责任都可能转嫁给中央政府，加剧财政风险。
    中国还应进一步完善省以下财政体制，省直管县财政体制改革应因地制宜。财政体制只要有利于促进县域经济的发展，增强基层政府公共服务能力，就应该得到实施。不能期望财政的省直管县改革就能从根本上改变公共服务的基本状况。财政的省直管县改革还需要相应的行政管理体制改革与行政区划的调整。
    构想之四：构建高效的财政政策调控体系
    两次积极财政政策的顺利实施，说明中国已经建立起财政宏观调控体系，并发挥了积极作用。当下仍需进一步完善财政宏观调控体系，以提高财政政策的效率。这主要表现在增强自动稳定器作用、加快财政政策决策机制转变、确立财政规则和健全财政制度上。
    增强自动稳定器作用。积极财政政策主要是相机抉择的财政政策。相机抉择难免会有认识时滞和决策时滞，而自动稳定器作用的发挥不会有此类时滞，可更直接地对不同的宏观经济形势作出反应。自动稳定器作用的发挥需要覆盖面广的社会保障制度，需要累进税制在税制结构中占据重要地位。为此，中国应加快社会保障制度改革和税制结构调整，增强自动稳定器作用的发挥。
    加快财政政策决策机制转变。与西方许多国家不同，中国特色的公共决策体制意味着，一旦形成共识，启动政治程序所耗费的时间较短，这是一种独特的优势。但与任何国家一样，公共决策都需要充分的信息，都有一个认识的过程。相机抉择财政政策在决策过程中，同样存在认识时滞。缩短认识时滞，需要尽可能提高对事物的认识水平。相机抉择财政政策的决策，涉及宏观经济形势判断。在宏观经济预测水平还处于较低水平和宏观经济学尚待进一步发展的背景下，相机抉择财政政策更多的是因时而变的政策。中国政府部门集中了大量宏观经济数据。受制于繁文缛节，政府部门往往很难有充分的时间和精力对这些数据信息进行有效的处理。与此同时，社会上有大量的科研机构和高等学校却面临研究基础数据缺乏的问题。这是资源极大的浪费，而且无益于公共决策水平的提高。为此，应结合《政府信息公开条例》的实施，尽可能公布各种政府信息，让社会各界充分参与各种问题的研究，为政府决策提供更多的选择项，从而提高宏观经济预测水平，降低财政政策的决策成本，为财政政策选择提供基础，更好地让相机抉择财政政策发挥积极作用。
    确立财政规则和健全财政制度。确立财政规则，保证财政收支平衡仍然至关重要。凯恩斯革命之后，世界上许多国家摆脱了年度财政收支平衡的约束，但是保证周期性财政收支平衡仍应是一国财政政策选择时所应注意的。赤字规模的控制仍然是一个重要的问题。虽然欧盟的赤字率不超过3%和公债占GDP之比不超过60%的财政规则是政治妥协的产物，但是该规则对赤字和公债规模的限制做法是有意义的。中国完全可以根据自己的国情，确定不同的赤字和公债规模控制目标。重要的是，当确立规则之后，需要着重防范规则流于形式。这也是中国确立财政规则时应特别注意的问题。相机抉择财政政策的实施，特别是在经济和金融危机时所需要的扩张性财政政策（积极财政政策），往往意味着政府支出规模的扩大。健全的政府财政，有利于财政政策灵活性的提高。评价中国政府财政的健全性，一方面需要注意中国政府存在大量隐性负债和或有负债的现实，这是最大的财政风险；另一方面也要注意到中国在公共产权上的特殊性，否则难以准确评估中国应对财政风险的能力。
    中国国有经济规模较大，国有经济部门占据了社会中最重要的资源。中国土地是国有的，矿产等资源是国有的，这意味着中国应对财政风险时所能动用的资源是西方国家所难以比拟的。简单地用西方的财政健全指标，难以准确反映中国的财政风险。当务之急是启动中国政府总财富项目研究，以较为科学的方法，测算中国政府的可支配财力，为具有特色中国的财政政策实施提供有力的支撑。另外，中国的主权财富基金也应与财政政策配合，在宏观经济稳定中发挥其应有的作用。特别是，主权财富基金有助于财政稳定，为长期支出需求储备财政盈余，当然，主权财富基金要发挥作用，需要有良好的管理体制和完善的财政框架。

作者：中国社会科学院财贸所研究员、博士生导师 杨勇 来源：《人民论坛·学术前沿》2010年第2期

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关键词：公共财政 财政制度 中国式 一般性转移支付 中国社会科学院 中国式 构想 财政制度