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来源： 中国金融杂志
朱苏荣「全国人大代表 中国人民银行沈阳分行行长」
案由
《中华人民共和国中国人民银行法》自2003年修订以来，我国经济金融建设取得了重大进展，中国人民银行在制定和实施货币政策、进行宏观调控和化解金融风险等多方面起到了极其重要的作用。然而，随着经济金融发展和改革的进一步深入，人民银行履职形式和主要内容较《人民银行法》实施和修订之初发生了深刻变化，为适应经济金融形势的发展变化，亟需对现行《人民银行法》进行修订完善。
案据
现行《人民银行法》主要存在以下不足：
一是人民银行在金融委监管协调机制中的职责没有立法依据。根据现行《人民银行法》第九条，“国务院建立监管协调机制，具体办法由国务院规定”，没有明确人民银行在其中的职责，也没有厘清人民银行与金融监管部门之间的关系。
为加强金融领域的统筹与协调，2017年全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会（简称金融委），金融委办公室设在人民银行，表明人民银行在整个金融监管的统筹和协调过程中要发挥越来越重要的作用。2019年2月，央行《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》（下称“三定”方案）对外公布。根据“三定”方案，为加强央行对金融行业风险监测与预警、监管协调的牵头和统筹作用，新设金融委办公室秘书局，主要职责是“接受金融委直接领导，承担金融委日常工作，负责推动落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署和金融委各项工作安排，组织起草金融业改革发展重大规划，提出系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策建议，协调建立中央与地方金融监管、风险处置、消费者保护、信息共享等协作机制，承担指导地方金融改革发展与监管具体工作，拟订金融管理部门和地方金融监管问责办法并承担督导问责工作等”。2020年1月，《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》印发，明确在各省（区、市）建立金融委办公室地方协调机制，地方协调机制设在人民银行省级分支机构，旨在加强中央和地方的金融协作。但是，以上关于人民银行及其分支机构在金融委协调机制中的职责均无立法依据。
二是履行宏观审慎管理等新职责缺乏法律支撑。随着经济金融市场的发展和国际金融体制改革深入，人民银行的业务范围不断扩展，肩负的职责不断增多。为促进人民银行依法履职，人民银行新“三定”方案等文件对人民银行职责进行了扩充，如牵头建立宏观审慎管理框架，拟定金融业重大法律法规和其他有关法律法规草案，制定审慎监管基本制度；牵头负责系统性金融风险防范和应急处置；负责金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析和并表监管等多项新增职责。但是，“三定”方案赋予的新职责尚未获得法律层面的支撑。
现行《中国人民银行法》特别明确由中国人民银行承担维护金融稳定的职能，更好履行这一职能需要包括货币政策、宏观审慎管理等在内的综合手段。2008年全球金融危机后，我国率先开展了宏观审慎政策探索和实践。新“三定”方案中明确了人民银行承担的宏观审慎管理相关职责，并成立了宏观审慎管理局来具体负责实施，如牵头建立宏观审慎管理框架、制定审慎监管基本制度、推动人民币跨境及国际使用等，货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架不断完善。但在现行《中国人民银行法》中，缺少宏观审慎管理方面的相关规定。
三是金融消费保护职能相关规定缺失。2008年美国次贷危机以来，我国积极推进金融消费者权益保护的改革与立法。2012年，中国人民银行成立金融消费权益保护局，职责涵盖银、证、保等所有金融机构以及支付机构等机构的消费者权益保护监管，并侧重交叉性金融业务的投诉管理及标准规范。人民银行分支机构也积极履行相关职责，积极维护金融消费者的合法权益，将金融消费保护作为维护区域金融稳定的重要抓手。但是，现行《人民银行法》中未对金融消费保护职能作出规定，人民银行履职缺乏明确法律支撑，与其他金融监管部门之间缺少明确的职责分工，影响人民银行金融消保职责的有效履行。在《人民银行法》修改时，需将金融消保职责写入，并明确监管手段和权限。
四是金融监督管理方面规定亟待补充。2013年1月21日，国务院发布《征信业管理条例》，人民银行对金融机构的征信管理有监督检查的职能和行政处罚权。但是，现行《人民银行法》中上述职能未体现。2018年4月9日，国务院办公厅发布《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》，明确金融业综合统计范围应覆盖所有金融机构、金融基础设施和金融活动，但是，现行《人民银行法》中对金融业综合统计内容未体现。另外，存款保险、央行金融机构评级、金融风险防控处置等近年来央行新增职能及工作内容未在现行《人民银行法》中得到体现，未能与其它立法实现对接。
建议
一是明确人民银行在金融委监管协调机制中的职责和作用。建议将《人民银行法》第九条“国务院建立监管协调机制，具体办法由国务院规定”修改为“人民银行在金融委的领导下，牵头建立金融监管协调机制，各监管机构应积极配合，具体办法由人民银行会同各监管机构制定”。同时，明确人民银行分支机构在金融委办公室地方协调机制中的职责与作用。
二是为履行宏观审慎管理履职提供明确法律依据。建议结合履职实际和人民银行“三定”方案，在《人民银行法》中明确人民银行宏观审慎管理、防范和化解系统性金融风险、维护金融稳定方面的职责与地位。明确宏观审慎管理、金融稳定监测评估、系统重要性金融机构和金融控股公司监管、问题金融机构救助等方面的相关法律框架。在《中国人民银行法》第一章第四条中增加“依法制定和执行宏观审慎管理政策”等宏观审慎管理职责相关内容；第四章“业务”中明确人民银行为进行宏观审慎管理可以运用的宏观审慎管理工具；第五章“金融监督管理”中明确宏观审慎管理涉及到的监督检查行为;第七章“法律责任”中明确对违反宏观审慎管理的罚则。
三是纳入金融消费权益保护相关内容。人民银行在金融消费权益保护中具有牵头引领、统筹协调作用，在金融消费权益保护的长期实践中，从金融消费者权益保护领域的基本制度制定、行业标准实施以及相关规则运用经验等都表明，人民银行是最适合的职责承担人，从监管主体范围的全面性和维护金融稳定的监管需要看，将金融消费权益职能明确纳入《人民银行法》，均更有利于行政管理成本的控制。建议在《人民银行法》第四条“人民银行职责”中载明“负责金融消费者权益保护工作，监督和指导金融机构的金融消费者权益保护工作”。在“金融监督管理”一章中加入金融消费权益保护检查监督职责。
四是完善金融监督管理相关条款。建议增加宏观审慎监管的相关规定；建议在《人民银行法》第三十二条“关于检查监督的范围”中，增加“（十）执行有关征信管理规定的行为”、“（十一）执行有关金融业综合统计管理规定的行为”、“（十二）执行有关信贷政策规定的行为”、“（十三）执行有关宏观审慎管理规定的行为”，并增加兜底条款；建议将第三十五条“有权要求银行业金融机构报送必要的……”修改为“有权要求所有金融机构报送必要的……”。
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