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我国农村社会养老保险制度建设大体经历两个阶段：第一阶段（1986—2004年），农村社会养老保险探索阶段，这一阶段的农村社会养老保险可以简称为“旧农保”。第二阶段（2004至今）是新型农村社会养老保险试点阶段。从2004年开始，一些地区开展了有政府财政投入的新型农村社会养老保险试点工作。党和政府很重视新型农村社会养老保险试点工作，要求各地及时总结经验，进行推广。2009年8月18日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议在北京召开，2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称为“新农保”方案），“新农保”制度建设试点范围进一步扩大。“新农保”方案在制度设计上比旧农保有较大进步，但也存在需要完善的地方。
一、“新农保”方案的主要变化
旧农保方案实施以来，由于多种原因，农村社会养老保险开展得并不理想，很多地方陷入停滞状态。2004年以后，随着农村社会经济条件的变化，一些经济发达地区积极探索新型农村社会养老保险制度。党和政府也高度重视在农村开展新型社会养老保险试点工作，并在多次重要的会议和文件中强调要探索建立和完善农村居民的社会养老保险制度。2009年9月1日，国务院颁发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。相对于旧农保方案，“新农保”方案有了一些重大变化。
“新农保”方案实行基础养老金与个人账户相结合的模式。此模式由两部分构成：一是基础养老金，由政府提供的非缴费性补贴构成，以确保老年农民基本生活，同时根据经济发展水平进行调整，体现社会公平的原则。二是个人账户部分，以个人缴费为主，进行逐年积累。国家为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助与其他经济组织、社会公益组织及个人对参保人缴费的资助及地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。
“新农保”方案覆盖范围是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。覆盖范围内的农民可以在户籍所在地自愿参加“新农保”。
参保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。（1）关于个人缴费的规定。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。（2）关于集体补助的规定。有条件的村集体应对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。（3）关于政府补贴的规定。政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发放标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
养老金领取条件为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。“新农保”制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
在试点阶段，“新农保”基金暂时实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。“新农保”基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。
二、“新农保”方案的优势与不足
对比“旧农保”方案，“新农保”方案在制度设计上进行了重大改进和创新。它既保留了旧农保方案的优点，又克服了旧农保方案的一些不足。如，“新农保”方案继续坚持低标准缴费和缴费方式灵活多样、注重统筹兼顾、坚持试点先行逐步推广、建立个人账户、资金来源多元化、政府出面组织实施等旧农保方案的优点。同时，“新农保”方案在资金筹集、保障水平和加强管理等方面进行了创新，体现出了一定的优势，主要表现为以下几方面：
（一）在制度模式上进行了创新
实行基础养老金与个人账户相结合的模式。它既与现收现付制的养老保险模式和完全积累的个人账户养老保险模式不同，也与目前我国城镇职工社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式有重大区别。城镇职工养老保险社会统筹账户采取现收现付模式，是靠企业缴费为主形成的。个人账户部分采取积累模式，其中个人账户由个人按工资总额的8%比例缴费形成。“新农保”采取基础养老金和个人账户相结合的模式，是一种社会公平与促进效率相结合的模式。一方面，由政府提供非缴费性的基础养老金来确保老年农民基本生活，同时根据经济发展水平进行调整，使农村老年人分享经济发展的成果，既体现了政府的社会责任，又体现了社会公平的原则。另一方面，个人账户由个人缴费形成，归个人所有，产权明晰。农民个人的养老金与缴费水平直接相关，有利于增加农民参加养老保险的积极性。
（二）在资金筹集上强化了政府公共财政投入的责任
长期以来，政府财政支出的大项是经济建设项目，另外则是行政性开支，用于民生福利的社会开支所占比例很小。“新农保”规定，政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。
同时规定地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方财政代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。
（三）扩大了制度覆盖范围
年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍所在地自愿参加“新农保”。相比旧农保，“新农保”在覆盖范围上明显扩大：年龄限制放宽了，原来要20岁以上才能参保；不再把参保人细分各类群体，只要不参加城镇职工基本养老保险的农村居民都可以自愿参保。
（四）加强了基金管理与监督
“新农保”规定，基金全部纳入财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。“新农保”的工作费用纳入同级财政预算，不从基金中提取。财政、审计、监察等部门按职责对“新农保”基金实施监管，并加强社会监督，定期披露信息，并且每年在行政村范围内公示，从内部控制、外部监督和社会监督三个方面保证基金安全，既防止挤占挪用，也防范冒领、诈骗等风险。“新农保”还加强了经办管理服务，建立全国统一的“新农保”信息管理系统，认真记录并妥善保存这些信息。针对农民居住分散的特点，大力推行社会保障卡，方便参保农民持卡缴费、领取待遇和随时查询本人参保信息。
“新农保”方案也还存在一些缺陷，主要是：
（一）财政投入总量不足，地区分布不均衡
社会保障制度安排的核心问题是资金筹集，一个可持续发展的资金筹集制度安排是社会保障制度建设的关键。“旧农保”主要筹资原则是个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持；同时建立个人账户，个人缴费和集体补助全记在个人名下，属于个人所有，“多投多保，少投少保，不投不保”。但10多年来的农村社会养老保险实践表明，其实施的经济效果与社会效果并不理想，除保障水平低、管理水平低外，最致命的缺陷就是缺乏各级政府财政的支持。《县级农村社会养老保险基本方案》规定，农村社会养老保险的资金只能依赖集体和个人，而当集体经济实力不强时，养老保险资金的主要来源还是农民个人，政府只是充当了制度建设倡导者和管理者的角色。这就使这种农村社会保险失去了应有之义，实际成为一种商业保险。没有财政保障的农村社会养老保险是不符合社会保险基本原则的，也是难以持续的。“新农保”虽然明确了资金筹集由个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的原则，但在资金筹集上对地方政府间的职责没有明确界定，对新农保财务的可持续性有影响。根据我国的实际情况，大部分地区农村集体经济没有财力进行“新农保”补助，因此，个人和政府补贴将是“新农保”筹资的主体。政府财政补助的到位与否关系到“新农保”方案的成败。目前，我国财政在农村社会养老保障领域存在缺位现象，财政投入总量不足，地区分布不均，这种状况很大程度上是由我国财政职能定位和各级政府财政职能分工所决定的。从1994年分税制改革以后，行政体制中自上而下的行政控制决定了在财政关系中，上级政府可以较轻易地改变分权制度安排，上级政府“本级优先”的内在冲动导致资金层层向上集中而事权层层下放。由于财权与事权不相匹配，造成政府活动“错位”，导致地方政府无力提供公共服务。
（二）统筹层次较低，基金保值增值有一定的困难
“新农保”是以县级为单位开始试点，统筹层次也局限在县级。这就意味着“新农保”只能在县级统一制度、统一筹集资金、统一调配资金和运营资金并进行统一管理。“新农保”对参保农民实行属地管理，就是县级管理。“新农保”只规定有条件的地方也可直接实行省级管理。“新农保”统筹层次较低，各地的缴费标准、待遇计发和基金运营不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，同时基金保值增值也受到制约。统筹层次过低，就无法进行资金调配使用，导致各地负担苦乐不均。统筹层次过低，还会导致基金规模小、增值渠道不畅、管理机构过多、监管成本较大等问题。
（三）可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题
新型农村社会养老保险制度试点工作的启动将提高农民生活水平，逐步缩小城乡之间的差距。考虑到中、西部地区财力相对较弱，所以“新农保”基础养老金中央财政对中、西部地区是全额补助，比对东部地区的补助高出一倍。各省在制定试点实施方案的时候，也都考虑对相对贫困一些的县给予更多补助，目的也是缩小区域性的差别。虽然“新农保”在制度设计上对缩小城乡收入差距、地区收入差距的目的是非常明确的，但也有可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题。“新农保”设计的缴费标准从100到200、300、400、500元。农民本身可以根据自己的收入水平进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，这就是为了适应各地经济发展的不平衡和农民收入水平高低差异相对较大的实际情况。“新农保”规定，地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。一般只有富裕的农村居民才可能选择较高档次标准缴费，这样就会出现农村部分富裕的居民缴费越多，地方政府补贴也越多，最后得到的养老金也越多，从而进一步拉大了农村居民之间的收入差距。
（四）还不能完全解决部分农村居民的“短视行为”
由于“新农保”提倡政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民参保，不强行实施，这就可能还会出现部分农村居民由于个人的“短视行为”，只顾现在消费，不管将来保障而不愿意参保。如何解决农村居民的“短视行为”，是“新农保”面临的一个难题。
三、完善“新农保”方案的政策建议
虽然“新农保”方案在制度设计上进行了重大改进和创新，解决了旧农保没有解决的一些矛盾和问题，但仍存在一些不足和问题。今后，应从以下几方面对“新农保”方案进行完善。
（一）根据财权与事权相匹配的原则合理界定地方政府间的筹资责任
目前，各级政府的社保事权相当模糊，各级政府财政社保支出责任也不明确。因此，应根据当前我国地方政府间财政收入状况来决定各级政府对“新农保”筹资的比例。省级及以下各级政府要对参保农民个人账户给予缴费补助，把农民个人账户做实，让农民解除顾虑，调动农民个人的缴费积极性。从过去新型农村合作医疗保险的运行实践看，我国地方各级财政对新型农村合作医疗保险的筹资分担比例一般是4：3：3，即省级财政负担40%，地市级财政负担30%，县级财政负担30%。这种支出责任划分，在财政状况较好的地区问题不大，但在贫困地区，不少县级财政还是“吃饭财政”，要这些贫困县拿出配套资金来实施“新农保”难度较大。但很多地方上级政府下达了行政命令，要求下级政府要扩大新型农村合作医疗保险的覆盖率。地方政府在执行合作医疗政策的过程中，都普遍规定了最低限度的参合率，为了完成参合指标，不得不动用各种力量向农民收取费用，这就增大了新型农村合作医疗保险的筹资成本。为使“新农保”顺利实施，应该吸取这个经验教训。应根据我国现行各级政府财政收入安排和支出责任安排的定位，地方各级财政的分担比例应为5：3：2，即省级财政负担50%，地市级财政负担30%，县级财政负担20%。按照财权与事权相匹配的原则确定上述分担比例是比较恰当的，也是切实可行的。各级地方财政可根据自身的财力情况，对农民养老保险补助标准进行调整。对一些还处于“吃饭财政”的地方，省级政府还应加大对这些地方的财政转移支付力度，保障这些地区的“新农保”顺利实施。
（二）提高统筹层次，实现基金保值增值
统筹层次越高，风险越分散，养老越有保障。“新农保”从一开始实施就应该提高统筹层次，而且现阶段实行省级统筹为好。“新农保”在省级范围内实行统一制度、统一标准、统一征收和统一管理，防止出现“碎片化”现象。新型农村社会养老保险基金是以保障农民年老后基本生活需要为目的而建立的基金，是农民未来生活的保障金。如何确保基金的保值增值是一个难题。目前，国际上社保基金投资的去向有四种：债券、股票、不动产和实业投资。多数国家的投资集中在前三项。投资股票虽然收益高，但风险也高。2008年的国际金融危机使全球股市出现系统性风险，国内A股也难以独善其身。养老保险基金投资的安全性应该放在第一位，其次才是收益性。根据农村养老保险基金时间积淀长的特点，可以考虑用农村养老保险基金购买我国大型国有企业发行的债券。这种投资既确保了资金安全又有一定收益。
（三）合理设定补贴标准，“正向”调节农村居民收入差距
旧农保方案为了调动农民参保的积极性，规定缴费越多，补贴的越多，这就拉开了农村居民收入差距。一个好的养老方案应该实现收入由高收入群体向低收入群体的横向转移，合理调节居民收入差距。因此，应合理设定补贴标准，使低收入农村居民从“新农保”中获得的政府补贴高于高收入农村居民。
（四）应强制实施，解决农民的“短视行为”
社会保障与商业保险的一个根本的区别在于社会保障制度实施具有强制性，而商业保险是居民自愿参加的。“新农保”为了降低实施难度，特意强调自愿原则，不搞强迫。但这种规定实际上难以解决部分农民的“短视行为”，有部分农民可能由于各种原因不愿参加“新农保”。因此，“新农保”应强制实施，所有符合参保标准的农村居民必须参加。
作者：江西财经大学公共管理学院 陶纪坤 来源：《经济纵横》2010年第5期
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