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对于中国农民工的现状，中澳管理项目国际专家、澳大利亚阿德莱德大学社会科学院华安德教授认为，中国应该注意农民工对养老保险需求的变化。“新生代的农民工没有种过地，也不想回农村去，他们希望与城市的居民有平等的待遇和平等的社会保障。他们对养老保险的要求越来越高，因此应该调整政策”。
中国的农民工流动性强，收入水平总体偏低，加之中国东中西部经济发展差距较大，伴随户籍制度改革逐步深入，现有社会保障政策和以静态管理为主的模式将难以适应这种高度流动性。截止2009年底，全国农民工参加基本养老保险人数为2647万人，占城镇就业农民工的17%。大量农民工实际上没有被任何社保政策所覆盖。
因此，项目从农民工养老保险基金管理及农民工参保现状入手，重点分析了农民工参加养老保险后对我国现有基金管理和运行将会产生的影响，基金规模大幅增加、保费缴纳难以承担、转移接续面临困难、统筹层次不相适应、投资运营存在隐忧、基金监管任务艰巨、“空账”运行矛盾凸显，政策制度亟待统一过渡，信息系统亟待加强，城乡制度亟待衔接。
选择切实可行的衔接办法
《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)相继出台后，农民工既可以参加城镇职工养老保险，也可以参加新农保，还可以在各个城市之间接续养老保险关系，并转移其个人账户资金和部分统筹基金。
关键是怎样把城乡制度衔接好。会上，关于农民工参加养老保险后城乡之间制度衔接方案，人社部社保中心精算处副处长耿树艳进行了需求分析。
在暂不考虑灵活就业人员的前提下，制度衔接的数据分析主要分为客观需求和制度原因。前者最主要的是城镇化的速度不断加快，农民工在城乡之间的流动性在不断加大，农民工最终将会有参加城保和农保的两份缴费记录。后者则主要体现在城保和农保的制度差异，即筹资方法和待遇计算方面。
耿树艳模拟分析了三种衔接方案，即城保转农保、农保转城保和分段计算。并认为，前两种方案的衔接效果均不理想。“从保障缴费权益、权利义务平衡和基金安全性的原则出发，分段计算是城保和农保制度在各种衔接条件下进行衔接的最佳方案。但是分段计算对经办的要求更高。”她说道。
华安德则认为，刚刚开始实行的新农保政策给农民带来了很多的好处，主要问题是怎么样实现政策的目标。“我觉得分段计算比较好，人的生活是分段的，政策的发展也是分段的，分段结算，折算的问题少了，衔接的问题也少了，分段计算的主要障碍是信息管理和基金管理方面，但是我想中国信息管理和基金管理早晚都是要统一起来的”。
“大一统”应加快实现
《暂行办法》的出台实施，为包括农民工在内的所有参保人员养老保险关系跨省转移消除了制度障碍。虽然农民工参加统一的养老保险的政策环境渐趋成熟，但是目前我国诸如上海、重庆、浙江宁波、湖南永州等地区仍保留着地方农民工专项养老保险制度。
以上述四个地方为例，四地设计的农民工专项养老保险或综合保险均实行了优惠费率，上海和宁波更是实行个人不缴费制度。一旦向统一的制度过渡，单位和个人均面临费率和费基调高或以前不缴费现在要开始缴费的问题。
另外，四地缴费年限的确认也存在差异。例如宁波外来农民工养老保险与其他保险衔接设计时，只考虑了基本养老保险缴费年限计算为外来农民工养老保险年限的规定，而未考虑如何将后者折算成前者。上海综保老年待遇与现行基本养老保险的社会统筹与个账两部分无法衔接，与基础养老金加个人账户模式的新农保也难以衔接，结果是综合保险只能形成类似企业年金的一次性补充养老待遇，无法与基本养老保险的缴费年限进行累加和接续。
最后个人账户规模的调整也是个问题。上海的综保没有个人账户，重庆则建立了14%的大账户，永州为12%的大账户。因此过渡之后三地均面临个账从无到有或规模调整的问题。
社会保障研究所研究员华迎放建议，地方政策应该立即终止实施，并尽可能实现制度衔接，统一过渡方案应简便易行，允许因地制宜。不强求一步到位，可以逐步过渡。农民工专项养老保险政策与城镇职工基本养老保险应双向调整。
对于“地方政策立即终止实施”的观点，人社部国际合作司技术合作处处长刘宇彤持有不同的观点。刘宇彤认为，“地方刚出了一套措施和方法就朝令夕改，这是不是一种现实的做法，这样做付出的代价是否太高?国际上的做法通常是分段计算，为什么我们不能分段计算?都是权益问题，最后把分段的权益综合到最后一个经办机构发放。这样是否比将地方政策一刀切更现实呢?”
从中国实际出发
澳大利亚新南威尔士大学贝特蔓认为中国是混合型的制度，养老保险是个账和统筹相结合，统筹部分是根据各地社会的平均工资，分人群分地区地划分和计算，由于是统账结合，所以流动转移的时候就非常的复杂。
“在按人群还是按地域划分方面，我们可能更倾向按人群划分，灵活就业人员、农民工等人群就不会受地域等因素影响。”世界银行驻华代表王德文在总结世界银行农民工社会保障项目的经验时认为，以养老保险为例，目前我国养老保险的覆盖率比较低，现在养老保险改革的大体方向是把劳动力根据就业的性质分为两大类，即职工类和居民类。
王德文提出，为了使社会保障体系形成统一的框架，在提高养老保险覆盖面的同时，基金的统筹层次提高，才有可能把政策建议朝着一个整体的方向来做。“中国的很多地方都是先在一个城市的内部做一系列一体化改革。在此基础上，逐渐上升到省最后到全国，这也符合渐进式改革的逻辑，在实际管理上来讲也是可操作的。”
会上，欧盟社保项目专家格雷森提出，农民工养老保险是一个权利的问题，发展养老保险的一个很重要的问题，是制度的诚信度。同时，他还提出了参保的激励机制也与诚信度有关系，基金管理还应该保值增值。
人社部社保中心书记皮德海总结指出，中国的养老保险制度目前既难以做到大一统，同时也要防止碎片化。明智的选择是从中国的国情出发，在城镇和农村分别实行不同的养老保险办法，但是在各自的制度范围内要统一，不能各行其是。
“城乡的两种不同的养老保险制度要进行有效衔接，要注意适应中国城镇化快速发展的大趋势，要鼓励更多的人，特别是新生代农民工融入城市，而且能在城市过上有尊严的生活。”
皮德海建议，下一步各地要认真组织好新农保试点工作。抓好已经开展的试点，进一步扩大覆盖面，加强对新农保基金的监督管理，进一步完善被征地农民社会保障政策。同时做好农民工的养老保险关系转移接续工作，认真落实《暂行办法》，加强政策宣传和业务指导，按规定办理转移接续手续，切实保障农民工的养老权益。
另外，还要推动部分地区出台的农民工养老保险办法向国家统一的养老保险制度过渡，积极借鉴中澳农民工社会保障研究成果，督促地方研究制定统一与过渡的具体措施，同时研究解决基本养老保险费率过高的问题。
“研究城乡社会保险制度的衔接办法。目前，新农保与农村计划生育奖励政策衔接已经制定了办法。城镇职工养老保险制度已基本定型，并开始实施全国统一的转移接续办法，但新农保与城镇职工养老保险制度有许多不同，两者如何衔接，是一个亟待解决的问题。项目提出了分段计算、统一发放的思路和建议，能不能作为一种政策选择?我们将充分运用研究成果，进行深入研究。”皮德海总结道。
作者：尚芳 来源：《中国社会保障》2010年第8期
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