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分享 四川社科院副院长：小城镇ZF要让农民放心放胆进城
林秋玲 2013-5-13 17:27
　四川省社科院副院长郭晓鸣认为，要让农民带着财产进镇，能把原来的土地、 财产变卖，进行资本原始积累。 　　“小城镇发展，缺乏明显的政策支持，限制性的东西还很多。”今年1月中旬，四川省社科院副院长郭晓鸣在接受早报记者专访时说，建设小城镇，应该赋予镇级ZF更大的发展权力。 　　在郭晓鸣看来，像四川淮口这样靠上级ZF集中配置资源发展的模式，难以复制推广。 　　郭晓鸣还提醒，小城镇的发展，要防止出现类似城市发展中出现过的盲目扩张，不能把不适合的产业配置进来。“否则，可能在小城镇出现新的产业孤岛，对农业产生不了帮助，还争夺资源，制造污染。又不解决就业，产业发展的收益当地居民不能分享，而财政收入交上去了。产业发展，农民受损。” 　　“淮口模式难以复制” 　　东方早报：淮口目前搞的“产城一体”，你怎么看？ 　　郭晓鸣：金堂县在成都属于发展比较滞后的县，也是农业大县，地形分布狭长，县城所在地赵镇是行政中心，淮口镇则是另一经济发展极。在县域范围内，除了县城，淮口是一个重要极点。淮口镇有悠久历史，还曾是个水上码头。在相当长的时间里，是个农业镇，规模相当大。现在以工业区和房地产为带动的发展模式，对于成都乃至四川的绝大多数城镇而言，都是不具备条件的。 　　淮口镇的大型工业区是省市级ZF规划引进的，成阿工业区也是有着特殊的背景，在2008年大地震之后，阿坝那里不能再搞工业了，转移到成都，成都选了比较偏远的淮口镇。这样一个大型工业区在那里落地，就不是淮口镇本身的能力，而是更高层的决定，所以虽然目前淮口本身的发展还可以，但没有代表性，无法复制推广。引进的房地产也是高端项目，这种通过更高层级ZF比较大力度地配置资源和发展要素，成都周边一般的小城镇很难和它比较。 　　东方早报：这种集中配置资源和发展要素的方式，对当地小城镇建设起什么样的作用？ 　　郭晓鸣：几个大型工业区在淮口落地兴建，优点是产业的转型和升级比较明显。随着外部要素进入，现在淮口镇的工业产业发展迅速，但也应该关注居住环境、生态的打造。因为淮口镇就在沱江边上，自然生态原来还是很好的，现在正在打造高端房地产项目，所以也就能看到很多广告。 　　成都在实行城乡统筹之后，确定了10个重点发展镇，聚集了一些优先发展要素，重点支持，后来扩大到30个。但都是类似淮口这种，聚集了市、县的资源重点来建设，在四川其他地方就没有这些政策，发展就比较缓慢。 　　像类似四川这样的人口大省、农业大省，城镇化的推进，必须要在小城镇的发展上有重大的突破。现在只是一些个别的、集中资源的、塑造样本的方式，不足以解决小城镇的整体发展问题。必须有更具覆盖性的政策和制度创新，来解决共性问题。 　　“不能生态进城，污染下乡” 　　东方早报：像四川这样的中西部省份，小城镇建设应该注重哪些问题？ 　　郭晓鸣：小城镇建设要兼顾农业的发展，小城镇发展要注重规划，要综合考虑。乡镇是连接城乡的重要纽带和桥梁，另外小城镇的发展，要对乡村有带动作用，产业配置也要适合乡村发展，要能对现代农业发展提供支持和服务，而不能相对封闭地发展自己。不能光是风情小镇，漂亮的住房，还要注重产业选择。 　　比如农村可以发展农产品加工，发展生产、储藏的、农机修理的服务业。也可以发展一些乡村旅游，在一些传统风貌、风情保留还比较完整的区域，把古镇风情和农业风景连接起来。这样离产地更近，农民参与、分享产业发展更直接。不能光发展污染产业，一味把工厂摆进去，变成生态进城，污染下乡。把高污染、高能耗的企业放到小城镇，而税收则被上级ZF拿走。 　　现在小城镇发展过程中，存在经济发展短期化的特征，招商引资和原有的小城镇特征配不上。污染，和原有产业冲突，都顾不上了。建好的工业区，也可能和当地的劳动力资源存在错位。就四川而言，一方面四川是劳动力大省，常年有1000万农民工在外省打工，但另一方面省内的企业却存在招工难，原因一是条件、待遇不如发达地区，二是新的工厂用工要年轻的，反应快的，有较好文化素养的，但年轻的农民工要出去闯，不愿留在省内。留在省内的年纪大的农民工，工厂又不要，所以出现供需错位，比如成都市郫县引进的富士康，号称要30万的用工，现在帮助企业招工变成当地的一号工程。 　　东方早报：中西部省份的小城镇发展现状如何？ 　　郭晓鸣：小城镇在中国，还是个边界不太明确的概念。一般意义上，应该是县城之下、乡镇之上的中心城镇。现在有些讨论，外延是不确定的，有时候包括县城，有时候包括乡镇。但不管怎么说，通常认为是县城之下的次级经济中心。而在很长的时间里，中国的小城镇就是个行政中心，附带市场中心，乡ZF、镇ZF在这里，农民需要进镇办事并进行农产品交换。虽然现在有了一些新变化，一些新的因素正在推动其扩张，但小城镇的规模还是过小，人口的聚集规模还是较弱。目前四川有4万多个小城镇，但人口、产业的聚集功能普遍不强。 　　我看过一个资料，四川的乡镇建设规模是全国平均水平的三分之一，人口规模是全国水平的二分之一，这和一个人口大省是不相称的。此外，四川省小城镇的产业还是很陈旧的，有些乡镇和上世纪80、90年代相比，只是规模大一点，人口多一些，房子有些变化，但产业没什么变化，没有如像淮口这样能辐射周边的产业以及转型升级的过程。如果说城市化是产业、人口集聚的过程，小城镇化也是如此。 　　“小城镇管理权限太低” 　　东方早报：当下加大小城镇建设有什么意义？ 　　郭晓鸣：现在提出加大小城镇建设，其重要性就凸现出来了。中国的城镇化需要突破的瓶颈是，2亿多农民工市民化的过程。我们现在是未城镇化、半城镇化，很多农民在城镇工作，没有享受城镇保障，没有享受公共服务，在城乡两极来回游动。这是不稳定的城市化，对经济的拉动作用有限，现在要把这部分人固定化。 　　分析这部分群体，又是由两部分构成：一是上世纪70年代以前出生的农民工，上世纪80、90年代就出来打工，在城市和农村来回游动，现在年龄较大，正在面临选择，这些人留在大城市的可能性是不太大的，大多要回到农村回归故土。另一部分是上世纪80、90年代出生的农民工，他们回去的可能性很小，他们对农村没什么感情，也没有多少农业生产的技能。 　　所以解决这个问题有两个中心，在大城市特大城市打工的新生代农民工，要让他们真正融入城市，成为市民，老一代农民工返回农村有两种选择：一是继续在农业里创业，建蔬菜园、果园，发展现代农业；二是回到熟悉的家乡但不到农村，在乡镇、县城二次创业，拓展新的生长空间。这样一来，小城镇的作用就凸现出来了，有一大批农民工要回来，面临新的发展机遇。以前小城镇的商品房很少的，价格也很低，因为没有这方面的需求，但最近几年情况很不一样，很多商品房项目出现，在整个房地产低落的情况下，价格仍然不断上涨。 　　东方早报：可能面临的问题是什么？ 　　郭晓鸣：随着新一轮小城镇建设浪潮的兴起，小城镇面临制度创新的机遇，以前制度的改革创新都发生在城市。虽然中国的城镇化在大中城市仍有很大带动力，但在很大的群体需要有容身之地的情况下，小城镇也存在加快发展的机遇，成为中国城镇化发展的重要一极。 　　未来十年，可能存在两个同步推进的部分。除了特大城市、大中城市迅速发展，一批新的城市县城和小城镇将会出现。但就四川的情况而言，还是存在很突出的问题，比如就小城镇来看，普遍缺乏具有全域性的规划，没有从总体上来配置资源，没有从城镇体系的视角来构造。所以规划就只是这个小城镇人口要有多少，发展什么产业，但这些规划既和县城没有关系，又和农村没什么关系，相互是割裂的，这是一个带有普遍性的问题。 　　另一个问题是，小城镇的规模还是过小，人口的聚集规模还是较弱。 　　第三个问题是，小城镇发展，缺乏明显的政策支持，限制性的东西还很多。比如大多数小城镇土地的约束非常严重，没有用地指标，项目无法落地，基本上能养几个干部。没有发展能力、投资能力，没有专门的信贷政策、财政政策。所以小城镇管理权限太低，一些项目的土地、环保、行政的审批权限没有，包括食品安全，既没有审批权也没有执法权，项目是割裂的。镇ZF只能负责前期的征地、安置等，这些都是中国小城镇发展的问题、制约的因素。 　　这和整个国家面临的问题是一样的。农民工进入城镇需要创业，要配套的基础设施、公共服务。一个办法是ZF埋单，但对于县级ZF来说，很难。把这么多农民变成非农民，子女读书、社会保障、医疗等都较为困难。现在可以选择的是，农民带着财产进镇，能把原来的土地、财产变卖，进行资本原始积累，但这个制度没有突破，所以现在经常看到的现象是，农民在镇上买了房子，但还是要回农村种地。社会保障还是农民的社会保障，买的还是农村社会保险。 　　小城镇的发展，要防止出现类似城市发展中出现过的盲目扩张。要注意土地集约使用，现有城镇规模土地利用还是不充分的，应该注重功能改造，提高人口聚集规模，完成产业提升，强化对农民的带动、服务的功能。而不是一味地扩大土地，把不一定适合的产业配置进来。否则，可能在小城镇出现新的产业孤岛，对农业产生不了帮助，还争夺资源，制造污染,又不解决就业，产业发展的收益当地居民不能分享，而财政收入都交上去了。产业发展，农民受损，生活质量下降，这个不是我们想要看到的小城镇化。 　　东方早报：你认为，在当前的小城镇建设中，应该进行哪些政策改革和调整？ 　　郭晓鸣：小城镇的发展，要赋予当地ZF更大的发展权力。它是一级ZF，对当地经济发展、生态保护、人民生活和谐负完全责任。在发展过程中，比如搞土地整理，新增土地应优先保证城镇一级ZF的使用。土地转让的收益应大部分返还乡镇，用于农民变市民的配套、基础设施的改造，提高小城镇配套资金的留成比例。让它有更大发展空间。过去搞扩权强县，现在要扩权强镇，要把权力下放。在加强监管的条件下，给它更大的发展权限，权和责要均衡，否则就成了上传下达。城镇一级ZF没有积极性，也因此不承担责任，有可能加大寻租的行为。这是一种很不好的制度安排。 　　就四川来说，要合理进行小城镇的合并。将规模比较小的城镇适度合并，可以给小城镇更大的发展空间。另外就是加大政策支持的力度，对四川来说要增大对小城镇专项的财政投入。成都算做得比较好的，做了全域规划，城乡统筹，不是各自分割的。但离开成都，四川省内其他城市都没有做到，也没有这样做。其原因之一是存在资金的缺口，同时ZF也缺乏视野和魄力。 　　现在在四川一些乡镇，人口的聚集、产业的聚集开始出现。有些返乡农民工开始在创业园里开办小型加工厂，这意味着新的发展机遇。这样的发展不靠ZF来推动，而是通过市场与农民工自身相互推动，这是新的现象。 　　“低成本征地埋藏隐患” 　　东方早报：小城镇建设过程中，征地拆迁存在哪些问题？ 　　郭晓鸣：现在征地是ZF要征就征，说多少钱就多少钱。农民的土地财产原本应该变为进入城镇发展的重要资本来源，在土地变为国有土地的过程中，农民应该有充分的话语权和充分的利益诉求，应该参与变动的全过程，但现在全不是这样。是ZF主导的，ZF作为项目的投资者与厂家进行谈判。 　　现在的情况是，农民的地被征了、房子被拆了，换了新房子之后，基本不剩什么了，甚至还要倒贴钱。而生活成本显著上升。过去土地是持续收益的来源，现在变成一次性收益之后，大部分被ZF修的相对比较漂亮的农民居住区占据。有些农民变成负债，这潜伏着许多后续性的问题。 　　现行的法律环境下，农村土地是不能抵押的。但产权制度改革走到最后一步，将是土地可以流转，农民可以自主选择是进入城镇还是留在农村发展。而不是采用剥夺农民的方式，模模糊糊地就把地拿走了。农民没有议价的权利，没有谈判的权利，没有拒绝的权利。成都已经率先走出了土地流转这一步，虽然现在这一步没走完，但已经走了很重要的一步。如果农民能讨价还价，而不是被进城、被集中、被征地，那么将是非常好的一个结果。 　　中国农村农地资源、农房资源大规模闲置，确实已经是个事实。是给别人种，还是卖掉，还是让这部分资源流转起来？ZF应该把选择权交给农民。现在由于土地产权模糊，农民既不想放弃，又想获利。有人说农民是两头占资源，但这个事情关键考验的是ZF而不是农民。ZF要让农民放心、放胆进城。一种是农民在城镇站稳了、站住了，把地卖了，就不回去了。一种是做土地的股东，人在城镇，农村的土地仍然是自己的资产。像其他一些国家，百分之五六十的土地所有者都是不种地的。 　　现行的征地制度就是对农民权益的剥夺。现在改革的方向是明确的，即ZF要逐步退出经营性土地占用，公益性土地占用要按照市场价格来征用，但改革的方向文字上是这样表述的，实际仍然走的是提高补偿标准这条路，走的不是改革的路，而是改良的路。你闹得凶了我提高一点，但还是我说了算，主导权还是在ZF手里，还是低价获取土地高价卖出土地。 　　东方早报：成都搞的统筹城乡，让农民在征地拆迁后自由落户的政策，是否能让农民真正获得市民的权益？ 　　郭晓鸣：现在像成都的做法，农民的土地被征了，户籍可以从农村转出，然后在全市范围内随便落户，但这种做法没有意义。因为并没有解决农民变市民之后的社会保障、子女教育、就业、住房等问题，公租房也进不去，低保也是双轨的。 　　我们做过一个调查，成都在过去10年间，农民变市民的有50万人，但99%都是失地农民变市民，农民自主变市民的微乎其微。 　　所以户籍制度改革要把户籍和户籍制度所附加的城乡差别性福利联系起来。如果那些东西没有变，那么这种户籍改革没有意义，农民也不愿意选择。因为觉得风险大，什么都没有得到，而且以后回不去怎么办。 　　东方早报：你是否同意由于中西部经济较为落后、土地附加值较低，失地农民更容易接受ZF的补偿标准的观点？ 　　郭晓鸣：虽然中西部在征地拆迁上的利益纠葛、矛盾，不像东部地区那么突出和尖锐，但现在的冲突也越来越多了。有人说这边的农民觉悟低，很多农民倒贴也愿意。因为以前的房子很久不住了，而且一亩地未来能有多大收益，也看不清楚。现在ZF说新房子，很漂亮的房子，自己基本不掏多少钱或者只掏少部分钱，农民也愿意了。农民之所以能接受这种方式，原因之一是产权制度改革还不彻底，才走了一半。如果能通过市场流转的方式，ZF想以这么低的成本拿到地可能性越来越小。比如在淮口镇、在金堂县，以目前的补偿标准，ZF基本能把农民搞定，但如果是在成都相对发达一些的双流、新都、温江，已经做不到这一点了。 　　一亩地征收以后的收益，农民自己也是能看得见的。在成都的一些地方，一些2000年前后补偿特别低的农民，现在要求追加补偿。尤其是在家庭遇到困难，日子过不下去的时候。所以这里头，其实是埋藏了隐患，是长期以来的严重不合理的土地征用制度带来的隐患。 　　东方早报：在占补平衡、土地集约利用方面，应该关注哪些问题？ 　　郭晓鸣：在农村搞土地整理，是对土地集约有利的。但现在大部分集约出来的用地指标，是上划到县城来用的，并没有优先满足小城镇范围内的用地需求。同时还要防止出现土地整理、增减挂钩的虚假化。中国的土地统计很多是出于习惯(不够精确)，有些地是1亩，但实际是1亩2。当时是估算的，像成都平原大体上习惯亩和丈量亩的比例是1：1.2，很多地方在整理之前就是120亩，所以实际没有增加那么多，还多了20亩指标，没有平衡。这种情况在成都平原很多见。现在土地指标很贵，成都平原一亩地的指标转让价格在四五十万元。
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