“土地财政”之辩

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关于“土地财政”问题的几个理论误区                作者：赵燕菁  更新时间：2010-12-21  来源：学说连线 【字号: [url=]大[/url] [url=]中[/url] [url=]小[/url]】  浏览114次
                                                        　　我在《第一财经》专访中提出的关于土地财政的观点，以前在多种刊物和会议上都曾提出过。这次之所以引起轩然大波，大概主要是因为这一次我是用地方**官员的身份发表的。在采访中，我的观点实际上有三个，第一，土地财政本质是一种融资手段，对中国经济是有重要贡献，不宜全盘否定；第二，目前的土地财政在二次分配上是有缺陷的，需要通过“房改”等措施加以改进；第三，土地财政是阶段性的，较适于城市化初始阶段。
　　对于那些没有什么价值的“口水”，我向来懒得回复，不过，对那些貌似“学术”的观点，特别是对那些以经济学名义提出的指责，我还是想作一个回应，并借此澄清我和一些经济学者之间的分歧。
http://www.xslx.com/Html/jjlc/201012/14009.html

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关键词：土地财政 HTML 中国经济 经济学者 轩然大波 土地财政

一、中國經濟增長與土地財政無關嗎?

　　馬博士認為：“縱觀中國改革開放30年的成功經驗和經濟增長的奇跡，……和土地財政沒有任何關係”。這個觀點，在當下的學界很有市場。但可惜卻與事實不符。你可以說土地財政模式不好，但卻不能說土地財政與中國的經濟增長“沒有任何關係”。深圳的發展就是一個典型的實例。

　　深圳特區建設時的人均收入不足100美元，地方財政收入才1700萬人民幣。從第一天起，深圳就注定無法通過傳統的計劃渠道籌集到大規模開發所需要的資金。借鑒香港的經驗，羅湖區建設指揮部建議土地出租，正是這關鍵的一步，為深圳大規模基礎設施建設籌到了第一筆資金。從此，深圳“白手起家”在短短三十年內，發展成為上千萬人口的巨型城市。

　　可以說，“土地財政”乃是深圳經驗對中國經濟發展最重要的貢獻之一。深圳的發展乃是隨後中國城市化大推進的縮影。乃是中國城市化模式的先聲。此後，中國高速城市化，無論是當年的珠三角、長三角，還是今天的渤海灣、中部崛起，走的都是這條“土地財政”的路。這是這條路，拉開了中國與其他發展國家經濟增長速度的差異。

　　有人說，中國經濟增長靠的是外部需求拉動，兩頭在外使中國可以利用成本極低的勞動力參與國際經濟。可問題是世界上低勞動力成本的國家不少，怎麼唯有中國的經濟有如此明顯的競爭優勢?甚至在勞動力已經優勢不再的今天，中國的“出口機器”依然停不下來?其中真正的秘密，正是在於土地財政背後地方**的大量補貼，從最初的免稅、減稅，到現在的**直接融資、優惠，地方**對產業的財政支持越來越多。而這些變相的補貼，並非來源於稅收，而是依靠土地收益。

　　也許有人說，你說的隻是地方**的發展模式，但就整個國家而言，特別是對於中央**而言，土地財政並沒有多少作用。表麵上看，的確如此。按照目前稅收製度，生產環節的稅收(如增值稅)依然是財政的主要來源。按照現在的分稅製，中央又拿走了大頭。這就意味著，盡管中央**一再指責地方**的土地財政，但實際上地方**土地財政同時也補貼了中央財政，甚至可以說主要補貼的是中央財政。把1994年後中央財政收入增長持續超過GDP增長，絕大部分歸因於土地財政的間接轉移，其實一點也不誇張。

　　土地財政有很多缺點，這一點我在十年前就注意到了，也從沒有否認過，但是如果說“中國改革開放30年的成功經驗和經濟增長的奇跡……和土地財政沒有任何關係”，那不是缺少基本經濟常識，就是在有意誤導大眾。

二、土地财政导致地方**财政恶化了吗?

　　马博士的第二个观点，就是：“一方面是卖地收入的暴增，另一方面却是地方债务的日益沉重。” “到2011年末地方融资平台负债将会高达12万亿元，地方**债务总额将至15万亿元”地方**“在无地可卖的情况下，只能走向名义上的破产财政。”这种观点看似直观，但却一点也不“专业”。

　　首先需要澄清的一个问题是，地方融资平台负债增加是好事还是坏事?

　　在金融不发达的时代，基础设施建设的规模，完全取决于“过去”劳动剩余的积累。但如果借助金融体系，则可以抵押“未来”的收益。这就是为什么发达国家**出现了这么多次金融危机，闯了这么大的祸，负的债要远比中国队方**多，却没有一个国家干脆立法，禁止**融资，以防“走向名义上的破产财政”。计划经济时代，**财政虽然没有破产，但基础设施却“欠账累累”。可以说，“负债”是现代经济的主要特征，负债越多，表明**信用越好。陈志武先生比较过历史上东方国家和西方国家的**，发现前者积累了大量的财富，后者则是负债累累，但发展下来，却是后者远比前者速度更快、质量更好。

的确，**负债会出现财政危机，甚至破产，但这就如同开车会增加交通事故一样，我们不能用放弃开车来解决开车带来的问题。同样，我们也不能用不借债，来防止融资的风险。土地财政本质上也是一种融资模式，它极大地扩张了地方**的信用，盘活了“未来”的资产，增加了**的负债能力。

　　在城市化的初期，资金短缺需要融资是普遍规律。诺贝尔奖金获得者刘易斯在《国际经济秩序的演进The Evolution of the International Economic Order》中发现：“城市人口每年增长速度低于3%的国家(法国1.0%，英国1.8 %，德国2.5%)给别的国家贷款，城市人口每年增长超过3%的国家(澳大利亚3.5%，美国3.7%，加拿大3.9%，阿根廷5.3%)向别国贷款。” 而中国在城市化高速发展过程中，通过土地财政实现了大规模融资，避免了向国外大规模举债，在我看来不仅不是土地财政的问题，而是土地财政成功。只要看看国家地方**在我国同样人均经济水平的时的基础设施，就可以知道土地财政对于中国前所未有高速城市化所作的出的巨大贡献。

　　马博士问：“按照赵燕菁的逻辑，在土地收益年复一年暴增的情况下，地方财政应该日益改善才对，民生应该日益提高才是，地方的经济结构更应该日益合理才是，然而，实际情况呢?”我想，只要对土地财政之前和之后的实际效果加以比较，无须专业的经济学知识，都可以判断“在土地收益年复一年暴增的情况下”，地方财政是否改善，民生是否日益提高，地方的经济结构是否日益合理。我的逻辑根本无须推理，只需最起码的智商。你总不能硬说过去十几年中国经济的大飞跃，是源于土地财政的失败!

三、土地财政是寅吃卯粮吗?

　　马博士还有一个似是而非的观点，地方**负债“唯一可靠的还款来源就是卖地，而即使按照09年的土地转让总收入，还清这些债务，免除利息，也需要整整10年的土地收入，而事实上，很多地方**已经把几代人的土地储备都卖得一干二净”。因此，他得出结论，依赖土地财政最终的结果就是走向财政破产。这个观点，是外行抨击土地财政的最常听到的理由。可惜，却不是正确专业答案。

　　土地财政不是拿去发工资，挥霍掉了，而是形成了巨大的存量资产。无论是桥梁、道路，还是铁路、机场，这些资产都会在未来几十年内发挥巨大的效益。更为重要的是，土地收益很大一部分，被用来作为优惠政策的一部分，招商引资，补贴企业。这等于是将一次性土地收益转变为经常性税收收入。如果企业持续缴税，财政就是可持续的。认为地方**负债“唯一可靠的还款来源就是卖地”，纯属学者书斋里的想象，和现实一点关系都没有。

　　的确，理论上讲，最终土地会“卖光”，但这根本不需要我们担心——基础设施已经建设，城市化已经完成，还要卖地干嘛?有人以深圳为例，认为现在深圳无地可买，下一个十年财政无以为继，因此认为深圳的模式(也是土地财政的代表)是不可持续的。其实，深圳以比其它城市更快速度实现了城市化，更早转入常规发展，恰恰表明了土地财政的成功。批评土地财政“不可持续”，就如同说，开车太快达到目的地会导致油耗加快，使开车的行为“不可持续”一样。只要能更快达到目的地，“耗油量”大并不是高速度的“问题”。

　　卖地收入在居民享受免征财产税的制度下，实际上是“融资”，是负债，而不是“收益”。**必须在未来70年，以无偿提供公共服务的方式，偿还这部分债务。马文提出：“在房地产步入‘疯狂’的2007年，土地有偿使用收入达到12150亿元，占全口径财政收入的比重高达15%，年均增长率 39.5%，而在房地产最为疯狂的2009 年，土地出让总价款比2008年增加了惊人的63.4%”就是犯了把土地收入等同于财政收入的典型错误。

　　把土地收益理解为“融资”，可以帮助我们理解土地财政的本质。按照科斯定理，如果不考虑制度背景(没有交易成本)，不同的融资模式应当是等价的。那种制度更好，很大程度上取决于初始制度的差异。在中国城市化初期，地方**没有财产税(老百姓没有财产)，又禁止抵押财政收入发债，只有土地融资一途。恰巧垄断的一级土地市场制度，又为土地财政提供了制度环境。土地财政并非改革者的有意设计，而是“路径依赖”(摸着石头过河)的自然产物。

　　批评土地财政的问题，并不能废除土地财政。学界首先回答的问题应当是，是否有优于土地融资的其它模式。十年前，土地财政还没有真正开始发力，那时，我也是发达国家税收财政模式的鼓吹者。但近几年，北美地方**的财务破产，特别是去年以来欧洲国家主权债务危机，暴露出民选制度下，**的机会主义行为导致过度负债和盲目承诺，加税十分困难，使我感觉到，基于税收的融资模式，成本极大。法国的大罢工、希腊的骚乱都表明，这种方式融资来带的社会后果，一点也不会比征地拆迁来得小。

　　2008年的全球金融风暴，美国房价暴跌，资产被迫大规模重估，导致基于不动产的税收急剧减少，而民选机制又制约了加税的可能，结果地方**大量违约，甚至需要联邦**救助才能维持一般的公共服务。这就提醒我们，“标准的”发达国家财政模式，同样隐含着巨大的风险。如果西方的财政模式也是有问题的，我们什么要抛弃风险较少的土地财政。我并非认为土地财政十全十美，而是认为除非我们已经找到的新模式更好，否则，不要轻言放弃一个有缺点旧模式。吃药是为了治病，但前提是不能患上一种更麻烦的病。

四、土地财政必然导致贫富分化吗?

　　马博士对土地财政一个重要批评，就是地方**“通过低价从农民手里拿地”“变相掠夺农民的财富”。这个观点，对于外行人特别具有欺骗性。甚至连**一些官员，也认为这样是在占老百姓便宜。其实，地方**土地出让获得的利益并不是**可以自由支配的“收入”，**要用这笔钱建设道路、桥梁、医院、学校、市政管线、电力设施、公园绿地、机场、港口……，只有提供了这些基础设施后，原来的农地的地价，才能变为城市土地的高价。最后城市真正能够出让的土地，只是其中很少的一部分，以厦门的实例，真正能够出让的土地，只占全部收储土地的22%。拿这一部分配套好的熟地和完全没有基础设施配套的生地比较低价，就像比较饭馆里“猪肉”的价格和猪圈里“猪肉”的价格一样，毫无经济意义。

　　即使剩余的土地收益，地方**也还需要拿来补贴能工业——通过创造就业，将城市化的好处转移给没有被征地的农民，通过税收，将一次性的土地收益转变为可持续的税收，传递给未来的**。在这个意义上，土地收益越多，**提供的公共服务水平就越高。相反，**提高补偿或降低地价，土地收益转移到少数人手中，提供公共服务的水平和数量就会减少。而未来**服务的，也包括今天被征地农民的后代。等于在时间上，将土地财富转移到更多的居民，怎么能说是 “变相的掠夺?”

　　征地拆迁导致贫困，其实另有原因。以前**土地补偿的标准是基于土地目前用途收益的贴现。应当说，城市化稳定的国家(即使是发达国家)，这样的赔偿也是公允的。但在城市化转型期，农民缺少使这些一次性补偿转化为资本的知识和技能，城市化后，为支付公共服务需要的生活成本的快速上升，导致很多农民征地拆迁返贫。

　　最近，地方**已经注意到不仅要给农民“兔子”(增加各种社会保险)，还要给他们“猎枪”——通过以成本价向农民出让不动产等方式，帮助农民将征地补偿转化为可持续的财产性收入。现在拆迁户的困难，乃是失去土地收益而财产还没有资本化(出租)之前的过渡期的困难。只要熬过最初的几年建设期，城市化将会使原来的农民以数倍于传统生产模式的速度迅速积累财富。

　　有学者说，**根本不用插手，农民自己会配套基础设施，然后出让熟地。但我们只要比较一下深圳特区内**主导的模式和特区外“自发城市化”的实践，就可以看出两种模式的差异。2000年我在深圳参加规划，当时特区内每平方公里建设用地的国内生产总值为9.4亿元，而宝安区仅为1.1亿元，龙岗区为1.3亿元。十年过去了，我以前的同事告诉我，特区内外的差距不仅没有缩小，反而比以前更大了!

　　改革以来，资产直接私有化的实践不是没有过。当年就有学者鼓吹矿产资源私有化。现在好了，看看那些暴富的煤老板，难道这就是我们所要的公平吗?樊纲最近提出一个重要观点，地产业的发展实际上已使中国农民分化为两大群体：城乡结合部以经营地产为主要收入来源的“地主”，以及远离城镇仍以务农为生的传统意义上的“农民”。但是很少有学者意识到这两种农民的本质差异。如果按照马光远的逻辑，将土地升值完全“赔偿”给原来的地主，势必造就出比矿产资源私有化更大的不公平。其导致的贫富差距将会远比现在更大。

　　土地财政并非公有化，而是通过商品房“再私有化”。我建议的“房改”就是改进二次分配的“再私有化”，使社会财富在更大的范围内共享。而不是把公共产品带来的土地溢价，像矿产资源那样，直接送给被拆迁人。

五、土地财政必然推高房价吗?

　　马光远认为土地财政导致地方**“通过极力维护高房价，继续掠夺大众的财富。”这个观点很流行。但我在**工作多年，就是看不出地方**如何推升房价。不要说房价，就是国有土地的价格，**都决定不了。有点常识的人都知道，在现有体制下，地价，特别是房地产土地的价格，完全是由市场决定。任何**胆敢干预地价，特别是降低地价，都会被严厉惩处。就算地方**有心“极力维护高房价”，也没有相应的手段。换句话说，那些认为地方**与开发商勾结，共同推高地价的故事，都是学者和大众的“臆想”而非事实。

　　经济学的常识告诉我们，在供不应求的市场条件下，价格通过消费者竞争决定的。开发商成本的降低，不会影响商品的市场价格。假如市场面包是10 元钱，商人绝不会因为买到便宜面粉而降低面包价格。如果面包商良心发现，降低价格，就会有炒作面包的商人介入，最后市场上面包的价格依然会是10元。目前的住宅市场，是典型的消费者竞争市场。大量土地招拍挂都是以高于(甚至远远高于)**起拍价成交的。因为**土地价格降低，都只会转移利益给开发商，而不是消费者。

　　至于说“在土地财政的模式下，房地产本身完全成了抢夺居民财富的工具，甚至祖宗几代人的财富最后都集中在一套房子上面”更是无稽之谈。老百姓为什么拼命购房?不是因为房地产“掠夺居民财富”，而是老百姓发现房地产积累财富的速度比其他方式更快。如果股票上涨得快，居民也会用“祖宗几代人的财富”去购买股票，这与“掠夺居民财富”风马牛毫不相干。

　　地价是公共服务的函数。在土地财政模式下，只要你拥有不动产，**改进公共服务就会导致地价的上升，社会新增财富就会源源不断地转移给你;反之，如果你没有不动产，就无缘参与以不动产升值为特征的财富转移。由于这种途径转移的财富无论在规模上还是在速度上都远远大于工资性收入的转移，导致了近年来社会财富的迅速分化。

　　显然，缩小社会贫富差距的途径有两个，一个，就是对不动产征税，抑制通过不动产转移社会财富的速度。对穷人来讲，房价可能降低，但持有的成本加大。原来给银行交按揭的“房奴”转变为给**交财产税的“房奴”。另一个途径，就是我建议的帮助没有不动产的居民通过“房改”获得不动产。地价上涨的过程，不仅不是掠夺居民财富的过程，而是成为分享财富的过程。居民置业成本大幅降低，不仅不会“成为中国内需不振的最大的罪魁祸首”，相反，会带动从家具、电器到装修一系列内需市场的扩张，土地收入越高，**成本价提供住宅的范围和规模就会越大，即使商品房价格再高，全社会的住宅“均价”也会拉低。

　　如果采用这个路径，居民置业成本大幅降低，还会带动从家具、电器到装修一系列内需市场的扩张，根本不用像马博士担心的那样，房产会“成为中国内需不振的最大的罪魁祸首”。土地财政作为一种融资模式，只需稍加改造，就可以成为缩小贫富差距，扩大消费规模，抑制工业成本(特别是工资)上升的有力工具。

六、土地财政导致产业空心化吗?

　　马光远博士对土地财政的另一个指控，也是十分值得商榷。他说：“民间资本、国有资本和外资都争先恐后进入房地产业，直接导致我们赖以发展的制造业日益萎缩，逐渐丧失竞争力，这将最终使得经济呈现‘空心化’，整个经济体将 演化成一个只追逐财富分配，而不创造财富的‘传销化’体系。”并认为， “对于中国经济而言，当前最大的危险即在于此”。

　　这个推理我已经听过很多次了，但一直不知道其逻辑是怎样建立起来，也从未看到有说服力的实证分析。现在的学术界充满了这一类大而化之的结论，却从没见到统计和数据的支持。至少，与我在实践中看到的案例出入很大。现在，房地产已经被媒体和学者集体妖魔化。我就不明白，制造住宅和汽车有什么不同。为什么电视、汽车、火车被认为是制造业，甚至高技术产业，而生产住宅却视为第三产业，甚至虚拟经济?现在M2高达69万亿，流动性极度过剩，即使房地产利用了巨额资金，银行存差仍然高达20万亿，何以说房地产“抢”走了本应投入制造业的资本?

　　“民间资本、国有资本和外资都争先恐后进入房地产业”，乃是因为房地产业率先建立起一套通过信贷消费的商业模式。在发达国家与发展中国家经济的差异不仅体现在信贷生产上，同时也体现在信贷消费上。但在中国，一般商品，即使是像汽车这样的大型耐用消费品，信贷消费也正在摸索阶段。可以说房地产，是中国第一个真正建立起完整信贷消费模式的商品。对于扩大内需而言，这一模式的意义怎样拔高都不会夸大。

　　也正是在这个意义上，“民间资本、国有资本和外资都争先恐后进入房地产业”是房地产消费模式的成功而非问题。没有房地产，“我们赖以发展的制造业”一样会“日益萎缩，逐渐丧失竞争力”。我们不仅不应打压住房的消费模式，相反，其他制造业要想生存、发展乃至升级，也必须向房地产一样，发展出一套利用信贷生产和消费的商业模式。唯如此，制造业才可以像建筑业一样，成倍扩大内需市场和生产规模，流动性过剩才有可能从根本上消除。

　　在现实中，房地产作为产业融资的一种手段，不仅没有占用本应进入产业的资本，很多情况下，成为产业融资的间接手段。就我所知，许多企业，如河南富士康、深圳华为、重庆惠普、成都戴尔、大连英特尔、上海的迪斯尼都把**的补贴作为选择投资城市的重要条件。甚至像高速铁路这样的国家项目，也都有地方**的巨额补贴。这些补贴有的是以减税形式出现，有的是以地价形式出现，有的是以配套基础设施员工住房形式出现，有的干脆就直接注资入股。而所有这些进入产业的资金，很少来自财政，绝大多数直接或间接来自于土地收益。这些补贴动辄几十亿元甚至上百亿元，没有土地财政，地方**根本不会有如此规模的融资能力。

　　不仅工业如此，第三产业也是如此。比如华侨城的模式，就是先低价获得一片土地，然后建设主题公园，周边土地升值后，平衡主题公园投资，最后将主题公园变为长期持有的产业;华强类似，不同于华侨城，华强模式是**直接补贴企业，而补贴的资金，则是通过周边**土地升值平衡;万达的城市综合体模式上大同小异，它先建设商场，住宅升值后，平衡商业，而商业则作为永久物业，长期持有，获得租金收入的同时分享城市土地升值。此外像瑞安的新天地、西安的曲江旅游集团、成都的文旅集团、奥体房地产等等，商业模式大同小异，都是通过房地产融资、平衡，迅速建立起各自的产业帝国。

　　即使就短期而言“房地产业，直接导致我们赖以发展的制造业日益萎缩，逐渐丧失竞争力，这将最终使得经济呈现‘空心化’”这个结论也是有问题的。宋国青就认为“说2009年上半年那么多钱都进入虚拟经济，没有多少进入实体经济，实体经济没有增长，是不符合实际情况的”。一个可靠的数据是发电量。“2009年11月发电量同比增长率是28%，要让日本的发电量增长到现在这个速度恐怕得用十几年，甚至20年，然而中国一年12个月就增长了 28.8%。”，正常情况下G D P增长速度比发电量慢一些，比工业增发更慢， “然而发电量这个指标可以非常清楚地说明，从2008年11月份到 2009年11月份，中国的实体经济是以比过去高得多的速度在增长”。

　　在我看来，马博士所谓的：“一个经济体，如果大家都不做实业，不搞科研，不提高核心竞争力，而只玩虚拟资本和房地产，只追逐短期利润，只热衷炒作，最终的结果就是竞争力的丧失和经济的最终崩塌。”乃是只见树木，不仅森林，没有了解整个经济增长的流程，仅看到一个经济运行的一个片断，就轻易得出房地产与实业对立的结论。即使不能说这些观察是完全错误的，最起码也是片面和不完整的。

七、社会需要更加独立和理性的思考

　　以上分析，并非要证明土地财政是完美无缺的。无论征地拆迁模式，还是补偿标准，都有大量需要改进的地方。我在《第一财经》的采访中指出：“地方**依赖土地财政的发展模式的确存在很多问题”。并建议“70年以后，大部分居民在城市拥有了私有财产，中国就可从‘土地财政’模式转为‘税收财政’模式”。我反对的只是“现在一边倒地否定土地财政，似乎土地财政一无是处”。当我们要放弃一种模式之前，起码要知道新的模式至少在理论上是否更好。

　　其实，我本人是最早意识到土地财政存在问题，并呼吁开征财产税的人之一。十年前，我在建设部内部会议上就提出这个意见。2002年我在中央电视台财经频道提出向财产税模式转型的观点甚至早于周小川在 2003年12月在“中国企业领袖年会”上发表的那篇《从税收改革的趋势看城市土地管理》著名演讲。也正因如此，我特别理解现在流行的对于土地财政的偏见——我经过十年思考才理解土地财政的本质，当然不指望别人一夜之间就可以接受。

　　现在很多学术讨论，非常不专业，很像当年的大批判。比如在马的这篇文章里就说：“这位局长甚至不惜拿出被历史公认血腥、野蛮的英国圈地运动和美国掠夺印第安人土地的事例予以佐证”。其实，只要认真看一下我的原文，就可以很清楚地知道，我意思是，“土地财政”尽管存在这样那样的问题，但通过掠夺和圈地“非土地财政”模式，一点也不比土地财政“更公平”。意思和马的解说完全相反。

　　学术研究的基本素质，就是要勇于面对新发现的事实，勇于放弃被现实否证的理论。将土地财政与高房价联系起来，乃是我在2002年前后最早提出的。但后来我发现，土地财政不过一种融资工具，既可以推高土地成本，也可以用来解决大众住宅问题。如果政策合理，就可以通过土地财政融资，以极低的成本，超常的规模，像建设城市基础设施那样，在短期内一举解决困扰所有发展中国家的城市居民住宅问题，跳过导致南美洲国家贫富分化的“增长陷阱”。

　　对于我在《第一财经》的采访中观点，不同意的大概占80%。对这个比例，我并不惊奇。一个80%的人支持的观点，可能会是个“好”观点，但决不会是一个“有学术价值”的观点。充其量是说出了一些人所共知的“常识”。越是看似全体一致，绝对正确的观点，越是可能隐藏着重大风险。现在似乎有一种 “学术共识”，只要是抨击**，就基本上意味着观点正确。其实，这两者之间没有什么必然联系。今天的学者们，越来越随大众起舞，改革初期那种卓然独立，逆水中流的学者，在言论自由的今天，反而成了稀缺品。这才是真正需要我们担心的。(作者：赵燕菁　中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授)

中宏网责任编辑：文懿铎

造成土地财政的原因很多