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中国社科院唐钧:让人左右为难的社保基金

我们现在看到了社保基金被贪污挪用给老百姓造成了损失，孰不知基金运营不善，不能带来合理的回报也是一种损失。但是，中国的养老保险基金似乎就不能谈运营，一放开，准出事，真叫人左右为难。

今年下半年以来，社保基金存在的严重问题再次成为全社会关注的热点。此次聚焦公众视点于社保基金的起因是上海的“朱均一受贿案”，据报道，违规操作的金额达32亿元，而坊间传说竟高达80~100亿元。紧接着，国家审计署公布了对29个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市三项社保基金(养老、医疗、失业)的审计结果，发现违规问题的金额达71亿元。这两天，再次爆出浙江金华“数亿资金被挪用炒股”的消息。看起来，用于保障中国老百姓，尤其是快速增长的老年人口基本生活的社会保障制度，本身的保障出了严重问题。

对此，最近召开的国务院常务会议特别指出：“社会保险基金是‘高压线’，任何人都不得侵占挪用。”劳动和社会保障部长田成平则提出：“管理社保基金首先是安全，其次才是增值。”就中国当前的现实情况而言，政府采取这些对策无疑是正确的。然而，如果从社会保障理论的角度来看，则发现我们已经陷于两难的境地。

在20世纪80年代提出要进行社会保障制度改革时，根据国际经验，我们认为当时现收现付式被称为“劳保退休”的制度是不可持续的。但是，如果要改弦更张，实行储备积累式的个人账户制度，我们又有已经退休的“老人”和人到中年已经来不及自己为自己积累的“中人”这样两个包袱。到90年代，经过反复研究，提出了“统账结合”的新的养老保险制度模式。但是很快我们又发现，由于作为制度中坚的体制内企业的下岗分流和老龄化的迅速发展，从1997年开始，当年收上来的养老保险费(包括应该拨付到个人账户中的资金在内)，还不够发当年的养老保险金，这样，个人账户中当然就不可能有资金储备下来，形成了所谓的“空账”问题。迄今，养老保险基金欠下的“空账”已达8000亿元左右。

于是，到了新世纪，辽宁省开始“社保试点”时，“做实个人账户”摆上了议事日程。为了谨慎起见，个人账户中的金额从11%(个人8%＋企业3%)减到8%；到试点推向东三省时，个人账户减到5%；再把试点扩大到8省市时，又减到3%。但是，不管怎样，“做实”是下了决心的。

储备积累式的养老保险制度，亦即个人账户，并不是把一堆钱搁在那里就可以成为一项可持续的制度的。因为我们必然面对通货膨胀，尤其是基本生活必需品的物价上涨。今天投入100元，10年后还值几多？何况，一般而言，正常的参保时间应该是40年。如果一笔钱放在那里，40年后其实际价值又会贬值多少？所以这堆钱一定要运作，运营中要讲回报率。放眼世界，无论是新加坡的公积金，还是中国香港的强积金，还是智利的私营化养老金，都把养老基金的回报率放在一个极其重要的地位。我们现在看到了社保基金被贪污挪用给老百姓造成了损失，孰不知基金运营不善，不能带来合理的回报也是一种损失。这两种损失孰大孰小，现在很难估算。

但是，中国的养老保险基金似乎就不能谈运营，一放开，准出事。上个世纪90年代中后期对基金投资运营放了一点口子，结果是上百亿的资金被贪污挪用。后来一直加以严管，养老基金只准存银行。加上实际上“空账”多多，根本没有可玩的钱，所以情况大为好转。但是现在又要“做实账户”，又要搞“企业年金”，还有医疗个人账户、失业保险基金乃至住房公积金的积累，日渐增多的资金又让一部分人心头狂跳不已，贪污挪用的问题再度频繁出现……

中国的社保基金真叫人左右为难，这犯的到底是什么病？是该好好诊断一下了。

中国社科院社会政策研究中心秘书长：唐钧


来源：广州日报

实际上这不仅仅是社保基金的问题，住房公积金、商业保险基金甚至是医保基金、慈善基金等等各种名目的基金都面临着同样的问题，这个问题浅一点讲是有关公共基金的政策制定不到位（十多年前我开始接触此领域时就是如此，现在还是如此，为什么呢？），深一点讲就是中国的金融工具创新能力还远远不够，但金融创新又与政治目标相关，五年WTO期限已经到了，希望老外带来的不仅仅是竞争，更可以带来思想，让制定政策的人知道——原来国内的学者讲的还真是个问题，为什么以前不敢大胆一点实践呢？

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一点不成熟的看法，我觉得社会保障制度改革很大程度上是财政压力下的改革。

“改革是国家主导型的制度变迁，而国家主导改革的初始动机，首先是为了提高或至少维持国家的义理性水平。如果义理性水平可以保持不变，国家的政策大体上也不会变动。但是我们将强调指出，在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的义理性将逐渐下降。这或可称为国家义理性投资的边际报酬递减规律。.....财政压力的出现，对国家的义理性提出了不容回避的挑战。国家将被迫调整原有的政治经济体制，以做出相应的应战，这便是国家主导的改革。当面对财政压力时，国家实际上有两种不同的对策。首先，既然公共产品产量过多是国家财政危机的直接原因，那么面对财政压力，国家直接做出的政策调整恐怕就是减少国家承担的公共产品生产数量，以此节省财政支出。我们称之为“甩包袱”。（张宇燕，何帆，1998）