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证交所与证监会 作者：英国《金融时报》中文网专栏作家 陆一

在中国证券市场目前的现实中，证券交易所在整个监管制度安排中的地位、角色和作用是非常怪异的。从法律上讲，它是一个相对独立的市场自律组织；但在行政管理上它是由中国证监会直接领导的派出机构；从部门规章和机构章程上讲，它的管理和理事机构应该产生自最高权力机构会员大会；但在组织人事的实际隶属上，它的领导班子是由证监会派出和任命的（证监）会管干部。

这种法律和法规在书面上、形式上和现实中的严重脱节和背离，是我国证券市场新兴加转轨的特殊社会政治演化背景所决定、并在中国证券市场发展的历史过程中所形成的。
我们可以从国家大法《证券法》、部门规章《证券交易所管理办法》和机构章程《证券交易所章程》这三个层面的法律规章的相关规定、以及这些规定的演变过程中作进一步的考证。
从1999和2006年两个版本的《证券法》、中国证监会历年颁布的四个版本的证券交易所的管理办法，以及上海证交所1990年创建时、1993年修改和1999年发布并沿用至今的三个版本的章程中，有关证交所市场地位、性质、角色、作用，以及权力机构及其人事组织运作方式的制度安排的规定，我们可以归纳出以下几点：
1．证券交易所是一个市场自律性组织——1999年版《证券法》没有相关规定、而2006年版《证券法》增加了有关证交所是市场“自律”的组织特性，这也许是对1999年版证交所章程相关规定的追认；而证监会的《证券交易所管理办法》和证交所章程（除了1990年版外）中都有“自律”的组织特性的规定；
2．证券交易所是一个会员制的法人——这没有在《证券法》中体现（因为无此必要），但在证监会《证券交易所管理办法》和证交所章程的历次版本中始终有明确规定；但现行的《证券交易所管理办法》中已删除“会员制”和“事业”这两个限定词，而现行的证交所章程尽管保留了“会员制”，但删除了“事业”的性质限定。
3．证券交易所是一个非营利机构——这在1999年版《证券法》中有明确规定、但在2006年版的《证券法》中不再出现“非营利”这样的限制，这也许为证交所向营利性机构转变的国际趋势预留法律空间，但在证交所的章程中始终坚持“非盈利”的性质，在证监会《证券交易所管理办法》和证交所章程中还是规定“不以营利为目的”。
4．证交所的领导、管理和监督机构——在《证券法》的两个版本中有关证交所一章中，并没有具体规定证交所必须接受政府证券监督管理机构领导、管理和监督，只是在有关证券监督管理机构的职责中有“依法对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动，进行监督管理”。在1993年版《证券交易所管理暂行办法》中的规定是“由所在地的市人民政府管理，中国证券监督管理委员会监管”，而在1996年以后的版本中都改为“证券交易所由中国证券监督管理委员会监督管理”。而在证交所章程中，在成立伊始规定为“本所接受国家证券主管机关中国人民银行的领导、管理和有关部门的监督”，此后的版本中就不再有明确规定。
5．证券交易所的最高权力机构是会员大会——这没有在《证券法》中体现，但在《证券交易所管理办法》和证交所章程中始终有明确规定，奇怪的是现行的证交所章程却去掉了“最高”这两个字。
6．会员大会每年召开一次——这无须在《证券法》中体现，但在《证券交易所管理办法》和证交所章程中始终有明确规定；
7．证券交易所设理事会作为日常事务的决策机构，并有每届三年的任期——这无须在《证券法》中体现，在原来的《证券交易所管理办法》没有相关规定，但在目前执行的《证券交易所管理办法》和各版本的证交所章程中都有明确规定；
8．关于证交所总经理的产生和任免——《证券法》规定为“由国务院证券监督管理机构任免”；《证券交易所管理办法》和证交所章程中有进一步细化的、针对任期（三年、连续不得超过两届）和人员身份（不得由国家公务员兼任）的限制。
但是，在中国社会转型的过程和现实中，证券市场的领导权、管理权的执行和转移，是一个非常复杂的过程。
从1990年l2月19日和1991年7月3日，上海和深圳两个证券交易所正式挂牌营业，到1993年7月《证券交易所管理暂行办法》出台，上海和深圳证券交易所由地方政府领导和管理、“并接受国家证券主管机关中国人民银行的领导、管理和有关部门的监督”，实质性地实行会员制的管理办法，即会员大会为最高权力机构，交易所的理事会由会员大会选举产生，非会员理事由所在地人民银行分行提名，会员大会选举产生，总经理由人民银行地方分行提名、总行批准、理事会聘任。这一时期证券交易所的区域性特征明显，其实际的领导和管理权归属于上海和深圳地方政府。
1993年7月，《证券交易所管理暂行办法》出台后，交易所的管理进入国家和地方共同领导和管理的阶段。依照1993年版的《证券交易所管理暂行办法》第4条规定：上海、深圳证券交易所“由所在地的市人民政府管理，中国证券监督管理委员会监管”。证券交易所理事会由会员理事和非会员理事两部分组成。非会员理事由“所在地人民政府会同证监会提名会员大会选举产生”。同时规定：“理事长､副理事长或者常务理事由证券交易所所在地人民政府会同证监会提名、报证券委备案”（第19条），“总经理由证券交易所所在地人民政府会同证监会提名、报证券委备案”（第20条）。
1996年8月，《证券交易所管理办法》颁布，《证券交易所管理暂行办法》废止。而在1996年版的《证券交易所管理办法》中将1993年的《暂行办法》第4条修改为：“证券交易所由中国证券监督管理委员会监督管理”。证券交易所理事会成员中非会员理事“由证监会委派”，同时将证券交易所领导层产生办法修改为：“理事长、副理事长由证监会提名，商证券交易所所在地人民政府后，由理事会选举产生”（第22条），“总经理、副总经理由证监会提名，商证券交易所所在地人民政府后，由理事会聘任”（第24条）。
1997年7月2日，根据国务院第150次总理办公会议决定，将上海证交所和深圳证交所划归中国证监会直接管理，交易所正副总经理由证监会直接任免，正副理事长由证监会提名，理事会选举产生。

此后，在1997年11月30日国务院证券委修改颁布、12月10日执行的《证券交易所管理办法》中重申了1996年版《证券交易所管理办法》中的第4条：“证券交易所由中国证券监督管理委员会监督管理”。但对证券交易所领导层产生办法则修改为：“理事长、 副理事长由证监会提名，理事会选举产生”（第22条），“总经理、副总经理由证监会任免”（第24条）。2001年修改后公布的《证券交易所管理办法》仍重申了这几条。
从上海和深圳证券交易所管理体制的演变过程可以看出，它经历了一个自主管理——地方政府管理——中央地方双重管理——中央直接管理的发展过程。
见诸于法律和法规上面的规定，只不过是一种书面形式，它们的落实还需要司（执行）法和行（行使）政系统有法必依的作为。在现实中，法律和法规的执行才是制度安排能够正常运作的根本性要素。
可是在中国证券市场的现实运作中，当1997年开始到1999年完成了证券市场全国统一的垂直管理系统的建立之后，证交所的理事长、总经理，乃至一部分副总经理，都由中国证监会派出、成为所谓的（中国证监）会管干部，总经理基本上是公务员担任（即由公务员身份的人员出任、在任期间持续保持公务员的行政职级、并大多数在离开证交所总经理岗位后继续以公务员身份和原有或更高行政职级回归政府部门任职）、副总经理人数常常超出《证券交易所管理办法》规定的1-3人的数量。在行政组织体系的保证下，作为证交所的最高权力机构——会员大会，就已经变得可有可无了。甚至在证交所的章程中竟然违反下位法服从上位法的法律常识，将作为部门规章的《证券交易所管理办法》中迄今仍明确规定的“会员大会为证券交易所的最高权力机构”，修改为现行的会员大会“是本所的权力机构”。而证监会现行的《证券交易所管理办法》中尽管规定“会员大会为证券交易所的最高权力机构”，但在对证交所这个特殊的法人的定性中去掉了“会员制”这个限定词，使得同一个部门规章前后法理出现了明显的矛盾。正因为如此，在现实运作之中，从1999年新的一届理事会产生之后，上海证交所迄今10年多时间里没有再召开过一次会员大会，尽管在2001年10月由中国证监会下派并任命了新的理事长，但在此前后并没有召开会员大会，该届理事会也自动延任至今。
在实际的管理运作中，证券交易所的理事、理事会和总经理的任期、总经理身份的限制、副总经理的人数等，都与《证券法》、《证券交易所管理办法》、《证券交易所章程》的规定有不尽一致之处。
仅代表作者本人观点。

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