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[转帖]公共产品的生产者:政府还是市场?
公共产品的生产者:政府还是市场?
随着政府垄断公共产品生产的地位被打破，公共产品的生产就呈现了政府与市场双重机制并存的局面。那么，如何选择公共产品的生产者呢？笔者认为最根本的还是根据公共产品的非排他性和非竞争性程度。
根据公共产品所具有的非排他性和非竞争性程度，通常我们都将公共产品分为纯粹的公共产品和准公共产品。纯粹的公共产品一般来说都具有广泛的正外部性、完全的非竞争性和非排他性、唯一性，公民个人不能也无从选择消费其它质量的同类产品，或者说，无论该产品的质量如何，公民都必须选择，必须消费，通常认为这类产品是市场力量不愿介入的，只有政府利用其所掌握的公共资源来生产。对这类纯公共产品我们可以再细分为政策性公共产品和一般性公共产品，前者如政府的各类公共政策，包括福利政策、就业政策、分配政策以及各种调控经济的政策等，这些产品实际上就是政府对社会价值的一种权威性分配，因而它只能由政府通过公共权力的强制性来生产。但对后一种纯公共产品，即一般性纯公共产品比如国防、法律秩序、环境保护等，虽然原则上也主要由政府来生产，但在某些环节比如国防中的军购、法律秩序中的监狱管理等在某些西方国家却是由市场来完成的。
实际上，纯公共产品中有些产品的部分生产环节也是可以引入市场机制的。另外，在环境保护中，排污权交易也是一个在很多国家都被广泛运用的市场机制。所谓的排污权交易就是指政府先根据环境质量的要求和环境能够吸纳的排污量，在一定年度内为某一污染物设置一个总的排放标准，然后根据企业的生产规模为每个企业核准一个排污量，企业花钱从政府手中购买这一定量的排污权后，就可以在此范围内排放污染物了。当一个企业的排污量已经用完，而它还需要继续排污的情况下就只能高价从那些排污权没有用完的企业手中购买，否则就不能继续排污，也就不能继续生产。而随着时间的推移，环境能够容纳的排污量会越来越小，政府核准的企业的排污权也会越来越小，从而迫使企业必须采取措施减少污染，以最终实现保护环境的目的。这样，排污权交易就把一个本来具有负外部效应的排污行为内部化了，而一旦内部化完成，也就可以通过市场机制来安排了。由此我们可以看出，即使是我们通常所谓的纯公共产品的生产领域，在有些环节上也可以由市场来完成。
而对于准公共产品，由于它们都不具有完全的非排他性和非竞争性，也就是说，在许多环节都可以实行收费或排他，一般来说政府的主要角色就应该是提供者或安排者而不应该是生产者了。对这类产品我们仍可细分为自然垄断性产品和价值性产品，前者如交通、电力、通讯、水电油气的供应等，后者如教育、医疗和社会保障等。对自然垄断性产品来说，一般都具有可排他性，即可以通过一定的措施，如设卡收费或计量收费等把那些不付费的消费者排除在外；一定程度的竞争性，即存在一个饱和点，在没有达到饱和点前，是非竞争性，一个人对该产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费质量，但达到饱和点后就存在竞争性了，也就是说，这些产品还没有丰富到足够所有人随意消费的程度。这类产品的特点是初始投入很大、规模效应明显、边际成本远远低于平均成本、先进入者很容易形成垄断。对于这类产品一般来说应该由政府来安排，由市场来生产，而且不仅仅是要由市场来生产，还要使市场在竞争环境中来生产，否则，由于垄断而导致的质量低下和价格高昂就是必然的结果，而这对普通公民这些公共资源的所有者来说就是不公正的。
对这类自然垄断性准公共产品的生产，笔者认为特许经营应该是比较好的制度安排。所谓的特许经营就是指由政府授予企业（无论是国有企业还是私人企业，重要的是通过公平竞争获取特许经营权）在一定时间和范围内，生产并经营某种公共产品的权利，并准许其向消费其产品的消费者收取一定的费用，以实现投资回报并获取利润的一种制度安排。在这种制度安排中，企业要做的就是通过公平竞争获取对某一产品的特许经营权，并利用自己的经营能力尽可能地为消费者提供质优价廉的产品，以赢得更多的消费者，实现规模效应。而政府则至少要做好两件事，一是要在特许经营的各个环节中尽可能引入竞争因素，防止垄断局面的形成。这也是各国政府采用特许经营而不再自我经营的一个重要原因，因为这些产品在原有的政府直接经营的前提下，效率不佳、服务不好的一个最重要的原因并不是因为经营者是政府，而是因为经营者是垄断者。正如奥斯本所言“重要的不是国营对私营，而是垄断对竞争”。所以，政府必须尽可能地在各个环节都引入竞争因素，否则，就失去了选择特许经营这种方式的意义。政府要做好的第二件事就是政府还必须利用自己的强制力对这类产品的价格进行管制。
政府之所以要对这类产品进行价格管制，而不能任由生产者自己定价是因为：一方面，生产这类产品所使用的资源属于公共资源，这些公共资源是属于全体公民而不是从事经营的企业，企业获取的只是经营权而不是所有权；另一方面，由于这些产品所具有的天然垄断性，因此，尽管政府尽可能地在各个环节中，包括经营者的数量上引入了竞争因素，但相对其他生产领域其竞争还是很不充分的，如果任由生产企业定价，那么这些有限的生产者很可能会组成一个利益联盟，并根据收益最大化原则而进行定价，而这个定价就很可能要大大高于生产该产品的边际成本甚至平均成本，这样，企业虽然获取了丰厚的利润，但却严重侵犯了普通消费者的合法权益。而如果政府在特许某些企业从事这类产品生产的同时，也对价格进行有效的管制，就可以实现企业和消费者的双赢，即一方面企业通过政府的特许进入了这些具有天然垄断性质的准公共产品的生产领域，可以获取相对稳定而丰厚的利润，同时，消费者也可以在相对合理的价格下享受到由竞争而带来的更为廉价优质的服务。
对另一类准公共产品即价值性产品来说，笔者认为比较有效的生产方式则是政府与市场的合作生产。因为所谓的价值性产品就是指那些对所有人都是有价值的，所有人对其都有消费需求的产品，因而单靠政府或市场一般来说都很难完全满足所有公民的消费需求，如基础教育、医疗保健、社会保障等；而如果政府与市场合作生产，以市场力量打破原有的政府垄断地位，以市场力量弥补政府供给的不足，由政府负责为那些购买力有限的中低收入者提供免费或廉价的公共产品，如廉租房或基础的公立教育和医疗，以维持基本的生存需要，由市场根据某些购买力较高的消费者的消费偏好为他们提供符合他们偏好的公共产品，如质量更高服务更好的私立教育或医疗等。在这种制度安排中，比较常用的就是凭单制。所谓凭单制就是政府向所有符合条件的消费者发放一张凭单即代金券，消费者则根据自己的消费偏好在政府和市场提供的各种产品中自主选择，如果消费者选择了价格高于凭单的私人产品，则只需再支付私人产品的价格与凭单之间的差额就可以了，而如果消费者选择了价格较为便宜的政府提供的公共产品，则基本上就不需要额外的支付了，因为政府所发放的凭单一般也就是根据政府所提供的公共产品的价格而定的。通过这种凭单制，不仅使社会资源通过市场机制进入了这类准公共产品的生产领域，丰富了产品供给，更重要的是社会资源的介入在打破政府垄断的同时，也为政府带来了效率和生存压力，迫使政府不得不改变经营状况，提高经营效率，否则他们就无法获取足够的凭单，以维持自己的运营和其存在的合法性。
综上，虽然由于公共产品都具有一定的非排他性和的非竞争性，主要由政府来生产，但主要由政府来生产并不意味着市场力量就没有发挥作用的空间。即使在那些具有完全的非排他性和非竞争性的纯公共产品生产的某些环节，市场机制照样可以发挥作用；而在那些具有一定排他性和竞争性的准公共产品，政府就更没有垄断生产的必要。市场力量的介入不仅丰富了公共产品的数量，为不同的消费群体提供了更多可供选择的公共产品，更重要的是市场可以利用市场机制本身所具有的活力来改变政府的官僚习气，全面提高公共产品供给的质量和效率，以满足公民日益增加的公共产品质量和数量需求。
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