5.2.2 黄土高原生态环境建设整体战略
治理黄土高原是根治黄河、减少下游洪灾的根本措施，黄土高原是西部地区乃至我国生态建设的“重中之重、难中之难”地区。黄土高原的生态建设要和富民增收相结合，把恢复植被作为突破口，实施水土流失综合治理，带动土地利用结构调整；同时开发替代产业和增加就业,加快区域经济发展,保证黄河下游地区安全。
黄土高原的生态建设与富民增收要分阶段实施，生态建设的目标是: 3-5年内退耕15°以上的坡耕地，同步造林种草，初步控制水土流失恶化趋势；10年内退耕7°以上的坡耕地，有效植被（林灌草）覆盖率达到40%以上，使生态环境有较大改观。富民增收的目标是重点培育林果业、畜牧业等新兴支柱产业，开拓水土保持型生态农业、特色农业及其加工业，以能源基地建设带动地方经济发展，加快社会发展进程，使其人均GDP和人文发展指数尽快赶上全国平均水平。
生态建设与富民增收工程优先在水土流失最严重的陕北、晋西北和晋陕蒙接壤区实施。晋陕蒙接壤区以防止风蚀水蚀、确保矿产资源开发的生态安全为重点，以恢复草灌植被、建立设施农业为主要措施；陕北、晋西北以防止水土流失，恢复有效乔灌草植被，培育林果业、畜牧业为重点。
5.2.3 黄土高原生态建设的主要措施
一、 科学规划、造林种草、绿化荒山
植被建设应根据植被地带性分布规律，按“两线三区”规划。黄土高原年均550毫米降水线以上的地区（陕西延安以南），可以大面积营造人工林，实行针叶林和阔叶林混交或与灌木混交，如油松、刺槐、白桦、辽东栎、杨树、沙棘等。年均降水450-550毫米的地区（陕西延安以北至长城沿线），乔木林只适宜种植在水分条件较好的沟坡下部，该区植被应以灌草为主，建造稀树灌草丛或灌草混交植被，如油松、刺槐、沙棘、小叶锦鸡儿、沙打旺等。年均450毫米降水线以下的地区（在陕西为长城沿线以北），植被应以草、灌为主，如沙打旺、柠条等。
根据植被有效保持水土的功效，确定植被覆盖率达到的目标为60-70%。在水土流失严重的黄土丘陵区，流域有效植被面积达到流域面积的60-70%，就可以减少土壤侵蚀60%以上，如果继续提高植被覆盖，则减沙效益的增长幅度不显著。为保证有效植被的质量和降低成本，应根据不同条件选择适当植被建造方式，如人工种植、飞机播种、封育以及封育结合人工补播等，并切实制定管护政策，确保植被恢复目标的实现。
二、15度以上坡地全部退耕还林还草
当坡度超过15°后，坡耕地就会发生浅沟侵蚀，土壤流失明显增加。因此在3-5年内，15°以上的坡地应全部退耕，10年内7°以上坡耕地全部退耕。在丘陵沟壑区，垦殖系数应小于25%，在高原沟壑区及台塬区控制在30-50%，才能保证植被建设，有效防治水土流失。
目前黄土丘陵沟壑区15°以上的坡耕地占全部耕地的28.6%，按平均单产40公斤/亩计算，退耕后该区粮食生产能力每年减少10亿公斤。所以，在治理初期，国家调拨部分粮食是促进退耕、加快发展多种经营的重要举措。粮食缺口问题除国家适当调进外，可以通过提高现有基本农田的单产解决。
黄土高原不同地区的人口密度、土地类型、生产潜力和产业结构不尽相同，国家科技攻关11个试验示范区的实践表明，退耕、林草恢复及富民增收的目标可以同时实现。例如，安塞县纸坊沟试验区用10年时间完成58%的坡地退耕，垦殖系数由47.9%降低到20.1%，林草覆盖率由18.7%提高到43.7%，人均收入由220元提高到1700元。
三、林草植被与工程措施相结合，实行综合治理
水土保持措施要按照流域总体规划统一布局，以县为基本单元，以小流域为基础，以大流域重点工程为骨干，坚持林草与工程措施相结合，实行综合治理。坡顶恢复植被，涵养水源；陡坡退耕还林（草），保持水土；缓坡发展经济林果；沟底修建谷坊、库坝，拦蓄径流，发展灌溉。分布在黄土高原不同类型区的11个试验示范区根椐所处区域的特点，按照上述措施配置原则，发展了不同的综合治理模式，经过10年治理，泥沙流失量减少75-90%；林草（人工草地）覆盖率平均达49.3%；人均占有粮提高26%；人均收入增加613%，农民生活质量显著提高。
5.3 西南山区
5.3.1 区域自然生态特征
西南地区是长江和珠江等大江大河的中上游地区，地形以山地为主，山高谷深坡陡，丘壑纵横，岩溶广布，地形破碎，生态环境复杂多样，地质构造运动活跃，地震活动强烈，山地灾害频繁。人地矛盾突出，山多山高平坝少，平原零星分布。长期以来，由于受不合理的耕作，草地过度放牧和森林大量采伐等影响，该地区土壤侵蚀切割强烈，水土流失日益严重，水土流失的强度仅次于黄土高原，使本来就稀缺的土层日趋瘠薄，不少地区因土地“石化”而贫困，甚至丧失基本生存条件，土地资源紧缺是该地区的主要制约性因素。西南地区水能资源丰富，降雨丰沛，但土壤保土保水能力差，降水多蓄水少。受西南和东南季风影响，为暴雨多发区，洪涝灾害严重，滑波、泥石流灾害频繁。
5.3.2 综合开发利用西南水资源的政策
第一、大力开发、优先开发水能资源
水能资源是一种可再生的清洁能源，在我国能源战略中处于优先发展地位。西南地区可开发的水能资源占全国54%，是我国重要的水电能源基地，实施西电东送，能够充分发挥西南地区的水能资源优势。开放水电建设市场，吸引多方投资；国家投资兴建水利设施需要做重大改革，例如工程设计、施工、设备制造安装进行公开招标，强化预算约束，由第三方实行监理等等；水利设施建成后政府水行政主管部门不再直接参与运营管理，对其经营运作的激励机制做出重大改革，包括运用商业化原则经营公用事业、引入竞争和广泛的用户参与、改革收费办法等等。
第二、田间措施、生物措施和工程措施相结合，综合利用西南地区丰富的水资源。
西南地区雨量丰富，年降雨量超过1000毫米，但由于下垫面多为山地丘陵，岩溶广布，加之地表植被大量破坏，受季风气候影响降雨集中，故降水虽多但蓄水较少，修建蓄水工程难度大，农业干旱问题较为突出。为了充分利用该地区的雨量资源，要跳出单纯的工程水库的思路，实行土壤水库、森林水库和工程水库“三库并举”：实行坡改梯工程，平整田间土地，利用田间土地保水蓄水；植树造林，涵养水源；修建田间小水窖，积蓄雨水，灌溉经济林地和农田，因地制宜发展山间小水库和地下水库。
第三、整治长江上游河道，优先发展水运交通。
运输问题是制约西南地区资源优势发挥和经济发展的主要因素，根据区域条件，宜构建以水运和铁路为骨架的交通网络，积极进行公路交通的改造与建设，大力发展航空运输，形成协调发展、优势互补的交通运输体系。水运较之公路和铁路，具有投资少，能耗小，成本低等诸多优点，特别是在西南山区，公路和铁路等交通基础设施严重短缺，且建设投资较高，而长江上游地区水利资源十分丰富，但由于滥砍滥伐水土流失严重和两岸开矿排泄废料等人类活动，以及地质运动，历史气候变迁等自然原因，长江上游河床淤升，航道日益萎缩，故今后应优先发展水运，在开展天然林保护、实行大规模的植树造林、防止水土流失等生态建设措施的同时，应加大河道整治投资力度，恢复长江上游的黄金航道，缓解铁路和公路的运输压力，促进沿江经济的发展。
第四、加快南水北调西线工程的前期论证工作
我国南方水多成灾，而北方则水少为旱，南方地少，而北方地多，特别是我国西北储备着大部分后备耕地，西北土地资源的开发主要受水资源制约，南方和北方的水土资源很不匹配，通过调水可望解决此对矛盾。虽然从近期来看，北方仍应以节水为主，充分挖掘区域内部潜力，但是从长远来看，南水北调势在必行。应从现在起，抓紧南水北调西线工程的前期论证工作，南水北调的东、中、西三线应统筹综合考虑，南水北调工程要全面实施，西线工程应事先充分论证。
5.3.3 可持续发展的大江大河上游保护政策
长江、黄河、珠江的源头是典型的全国性公共物品，需要象对待国防建设那样对待大江、大河源头的生态保护建设。没有对大江大河源头的保护就不会有大江大河三角洲出海口地区的经济繁荣。
第一，开展大规模的国土整治，作为优先的国家“十五”投资项目。
第二，严禁在大江大河源头、上游和塔里木河区进行森林砍伐，对25度以上地带坚决实行退耕还林还草。
第三，国家财政专设大江大河源头及上游生态环境保护与建设专项基金，如同军费根据需要逐年增加，这部分资金专用于上游地区水土保护、国土整治、植树造林、退耕还林等生态建设，采取以工代赈，使当地老百姓尽快摆脱贫困。
第四，建议将我国最大内陆河--塔里木河列入国家重点河流治理工程。
第五，建议将珠江水系的“南北盘江及红水河流域”纳入全国生态环境近期重点治理区域。
第六，由团中央等社会团体组织青年和大学生志愿队到黄河上游植树造林。
5.3.4 西南高山峡谷区生态建设措施
西南山区丘壑纵横，地形破碎，土层浅薄，抗侵蚀能力弱，生态环境十分脆弱，生态环境是制约该地区经济发展和社会进步的重要因素，应实施“山川秀美”工程，积极推行退耕还林、封山绿化，生态建设和扶贫开发、富民增收相结合。
第一，因地制宜进行山地生态建设。根据分布于山地不同坡度大小的耕地，坡度大于25度的耕地退耕栽种生态林或用材林，坡度小于25度的耕地实行坡改梯工程，退耕栽种经济果木林，坡度小于15度的耕地主要利用科技兴农，大力发展粮食生产及非农无污染产业。
第二，完善“四荒”拍卖政策体系。坚持“谁承包，谁受益”的原则，加大“荒山、荒地、荒滩、荒水”的拍卖力度，利用合同公证等法律手段，进一步明确退耕地的管理权和使用权，尽快完善“四荒”拍卖政策体系。
第三，生存条件特别恶劣的地区，应设法移民搬迁，短期难以搬迁的，为其学龄人口和青壮年人口提供教育和劳务输出机会；鼓励城市人口流动，加快小城镇建设步伐，为农民提供更多发展机会，吸引农民进城打工，以多种形式实现劳动力从土地的转移，减轻土地的生态压力。
第四，建立生态建设评估机制。西南山区自然条件复杂多样，区域之间甚至县区之间生态环境差异较大，必须建立科学的生态建设评估机制及评价监测体系，建设项目应按水土保持法严格审批，以确保生态环境建设的顺利进行。
第五，大力推行农村生活用能沼气化，发展生态农业。农村生活用能能源匮乏是农民砍伐灌木，造成植被破坏的主要原因，因此植树造林与农村沼气建设紧密结合，才能巩固生态建设成果。应加大农村沼气建设的投入，可将一部分生态建设资金用于沼气池的建设补助和技术培训、技术服务。建设农村生态农业示范点，推广以沼气池为中心生态农业发展模式。
5.4 青藏高寒区
5.4.1 区域自然生态特征
青藏高原西起帕米尔高原，东至横断山区，北到昆仑山、阿尔金山和祁连山地，南抵喜马拉雅山脉。其行政区划主要包括西藏自治区、青海省以及甘肃省的甘南藏族自治州、云南省的迪庆藏族自治州、四川省的甘孜藏族自治州和阿坝藏族自治州等地区，面积220.41万km 2，占国土总面积的22.96％。青藏高原平均海拔4000～5000m，空气稀薄，气候寒冷，植被和土壤形成发育过程缓慢。人口不足全国总人口的万分之一，地方人稀、人类活动范围较为局限及其对高原环境的影响较弱，使青藏高原大部分地区保存着较为完整的原始状况。但局部地区近期环境变化较为明显。除了自然原因引起的沙漠化土地的扩大、青海湖及许多内流湖泊的水位下降、湖水矿化度增加及湖域强烈退缩以至消亡等问题，人为因素也起着相当重要的作用。特别是20世纪中叶以来，由于高原地区人口的增长，过牧超载、过量樵柴、滥肆捕猎、不合理的灌溉方式和工业三废处理不当，土地沙漠化、天然草场退化、水土流失、土壤次生盐渍化及部分重要城镇三废污染等环境恶化趋势明显。青藏高原是我国主要大江大河的发源地，但是近些年来在气候和人为因素作用下，雪线上升、草原退化、水源涵养能力下降，80年代末到90年代初，青海省入黄流量减少了23%。青藏高原的生态环境直接关系到我国四川盆地和长江中下游以及毗邻国家乃至全球的环境变迁，该地区的可持续发展问题在西部发展进程中将日益突出。
5.4.2 青藏高原生态可持续发展对策和措施
近几十年来青藏高原生态环境日益恶化的主要原因是不合理的农业生产行为，因此，保护高原生态环境重在恢复改善农业生态环境，高原生态建设的关键在于农业生态可持续建设，包括土壤肥力的不断提高、水资源的永续利用、耕地总量的平衡稳定、草场资源生产能力的持续利用和生物资源的多样性保护等等，针对高原生态环境脆弱的现实特点，当前的主要任务是如何保护恢复植被以及有效科学合理利用农业资源。
一、调整农业结构和布局以及粮食生产政策
调整作物结构，发展经济价值较高的农作物生产，利用高原生态环境清洁无污染的特点，重点发展宜于附加增值的花奔、药材及疏菜等绿色农业产品；调整农业生产布局，重视对高山陡坡地区、江河上游源头地区及无人居住地区耕地草场的保护，采取强制性手段坚决制止盲目扩大垦殖面积、草场破坏性经营及森林掠夺式开采;采取“保证民族生存、适度外部调入”的粮食生产政策，在充分照顾高原各民族生活习俗特点，保证青稞等传统基本生活必须品生产的前提下，适度从高原外部调入以弥补区内粮食结构性短缺，改变过去为解决粮食安全问题而片面追求粮食产量的偏激做法；加快牲畜出栏周期、提高出栏率和产肉量，并在有条件的县镇积极开办饲料加工厂生产饲料添加剂，努力扩大牲畜饲料来源，力争尽快缓解草畜矛盾；重视草场改良保护，进行草场围栏分区放牧及半定居、定居生产方式，积极研究推广适口性好、生命力强、营养价值高的优良草种，以提高草场生产能力、改善草场生态环境；大力发展城郊畜牧业和家庭养殖业，以尽快满足区内畜产品需求不足的矛盾，并在有条件的地区积极发展以民族手工艺品、宗教文化用品为主的特色乡镇企业。
二、加强农业资源的综合开发利用
依据高原农业资源地域分布的规律性和垂直分异的复杂性，加强农业资源的综合开发利用，促进农业资源开发利用的多样化、多元化和立体化，扩大土地资源利用深度，逐步形成具有高原特色的名、特、优产品及特色优势农业。发挥青藏高原自然人文生态环境优势，积极发展生态农业或旅游观光农业。真正实现“在开发中保护，在保护中开发”的良性循环。
注重“一江两河”地区的大农业开发、“两谷一盆”地区的农业综合开发以及高原边缘地区的牧业生态开发，“一江两河”地区大农业开发是在提高水利灌溉效率的基础上，增强粮食自给能力，减少对荒地开垦需求，且通过人工草场建设、防护林体系建设，减轻对天然植被破坏，从而遏制荒漠化和水土流失；“两谷一盆”--黄河、湟水河谷地区与柴达木盆地地区农业综合开发，除重视加强中低产田改造、强化农林牧结合、发展农村二、三产业外，要实施荒漠化土地综合整治、草原退化治理以及水土保持生态工程建设；高原边缘牧区草场超载过牧退化严重，除合理确定载畜量外，必须加强草场建设，实施农牧结合或农牧区结合共同发展，充分利用农区饲料、减轻牧区饲草来源压力，以恢复改善草场生态环境。
三、 完善生态环境保护政策
建议考虑将整个青藏高原列为国家级生态经济开发试验区；成立专门研究管理机构，负责组织协调高原环境保护工作；设立“青藏高原环境保护基金”，对高原林业、生态农业、观光农业等环保产业进行补偿；严格限制或禁止对资源的掠夺性开发，对应退耕还林、退耕还牧或封山育林、封山育草的地区，则应根据高原生态资源保护法强制性予以保护。
建立健全环境监测管理系统。青藏高原农业生态环境的保护，应注重研究资源与环境监测管理系统，把开发利用、保护治理、资源增殖有机地结合在一起；深入分析高原农业系统中各种资源组合的特点及其相互作用趋势，充分发挥不同区域、不同类型的资源优化组合效应，加强农业防抗灾体系建设，增强抵御自然灾害能力；农区应重点加强农田水利基本建设，搞好农作物病虫害防治，牧区着重搞好饲草基地和棚圈建设，强化牲畜疾病防治工作，并将灾情预报、病虫害防治纳入科学化轨道。
6 可持续发展的环境保护政策
随着城镇化进程加快，西部地区城市环境的压力还会进一步加大，应采取严厉措施整治城市环境，重点是整治城市的大气污染。环境整治既需要采取有力的强制手段，强制改造电厂污染源，以“大扫除”方式关闭一批污染严重企业；还要借助于市场力量，取消对煤炭生产、运输、消费的各类补贴；同时还要推动清洁技术和新技术的应用，大力开发清洁能源，例如四川、宁夏开发天然气，青海开发太阳能家用电源、暖棚养畜养禽技术、保温温室，减少污染型能源（主要是指煤炭）使用量，促进传统产业的技术改造。
西部地区相对于东部地区有明显的后发优势，通过引入“环保友好型”的生产技术和先进的环保技术，借鉴东部地区的成功经验，高起点的进行城镇建设和新项目建设，同时优先在西部城市开放环保市场，鼓励国内外投资者发展环保产业，有可能实现西部环保的跨越式发展，突破先污染、后治理的传统发展模式。具体政策建议如下：
第一、采取严厉措施治理西北城市大气污染。强制性改造现有最大污染源发电厂；强制实行城市机动车使用无铅汽油，尾气排放检验标准；强制实行无尘建筑施工标准；强制改造现有污染型锅炉装置；禁止使用高含硫煤炭；强制性对企业或单位污染废气高收费。
第二、以“大扫除”方式关闭一批污染严重企业。淘汰那些技术落后、质量低劣、资源浪费、污染环境、不符合安全生产条件、达不到规模经济、严重亏损的企业。下决心关闭那些资源枯竭的矿山和企业，银行不予贷款。下岗人员进入再就业服务中心，失业人员由政府发放失业救济费，农民工由政府发放派遣费。取消这些企业经营执照，若再开工，视为非法经营，按有关法律处理。
第三、取消对煤炭生产、运输、消费的各类补贴。按单位GDP煤炭消费量计算，宁夏、陕西相当于浙江的十倍左右。因此改善能源消费结构，大幅度削减煤炭消耗量。利用目前煤炭总量过剩、煤炭企业亏损面过大（全国为80.8%）的时机，坚定不移地关井、压井、压库，削减煤炭生产量。国家及各级政府取消煤炭生产、运输对企业的亏损补贴和运输补贴，取消居民煤炭消费补贴，可直接转入对煤炭企业下岗职工的补贴。强制性关闭一批小煤矿和亏损严重的国有煤矿。严厉打击无证采煤、无证运输煤炭的单位和个人，依照有关规定收缴全部财产。禁止土法炼焦，不准销售。
第四、披露环境污染信息，鼓励公众参与，发挥NGO组织的作用，对污染者形成强大的社会压力。及时公布城市和社会环境质量、污染排放、污染事故，公布主要污染大户污染排放信息和污染严重的企业产品信息；鼓励新闻界对污染事件的曝光和舆论监督。
第五、优先在西部城市开放环保市场，鼓励国内外投资者发展环保产业。跨流域、跨区域、大中城市或企业环保建设项目必须实行公开招标，定期向地方人大报告建设质量。鼓励生产能力过剩的机械制造企业转向环保产业，以投资货款财政贴息、所得税收减免等政策扶持环保产业发展。
第六、城镇建设在环境基础设施方面要高起点、适度超前发展。在合理规划、科学布局的基础上，优先建设城市环境基础设施，将排污管网、城市污水处理厂、垃圾处理系统和清洁能源系统建设好；环境基础设施要尽量吸引社会投资和外资，通过为投资者创造赢利预期、公开招投标吸引资金，以次带动先进环保技术和设备的引进。政府投资的基础设施应实行公开采购、财务公开等制度，建成后应实行商业化运营。
第七、建立健全环境与发展综合决策机制。主要是建立如下制度：环境影响评价制度（包括战略环境评价制度）；部门联合会审制度；建设项目“三同时”制度；可持续科研开发和成果推广制度；环境保护目标管理与考核奖惩制度；重大决策监督与责任追究制度；以及环境与发展综合决策教育培训制度等。
第八、组织市民植树种草，绿化城市，加强城市园林、风景名胜区的绿化。大力发展城市公共交通，建设对人友好的“交通环境”和“人居环境”。
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