程国强、朱满德：中国粮食宏观调控的现实状态与政策框架（二）

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　　第三，种粮比较效益持续下降，保护农民种粮积极性面临严峻挑战。当前，化肥、农药、农用柴油等农资价格和人工成本持续上涨，粮食生产成本大幅增加。而粮价提高始终滞后于种粮成本上涨，种粮比较效益持续下降，严重挫伤了农民种粮积极性，耕地撂荒和非粮化现象再度增多并加快扩散，粮食生产的兼业化、副业化趋势更加明显，经济作物挤占粮食播种面积的矛盾日益显现。与此同时，农业经营规模小、投入成本高、农产品价格低、抵御自然风险和市场风险能力弱，而粮食生产服务体系不健全，政策支持保护力度不够，种粮农民利益保护机制仍存在主体缺失、服务缺位、政策乏力等问题，保护和调动农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展面临严峻形势。

　　第四，粮食行业集中化趋势明显，跨国粮商布局粮食流通加工领域步伐加快，国家粮食调控能力和方式面临更加复杂的局面。特别是，跨国粮商正利用资金、品牌、管理，以及在油脂行业建立起的物流体系与营销网络等优势，采取“供应链”管理模式，在粮源、物流、加工、销售、贸易“全产业链”上配置资源，通过农资服务、订单种植、粮食收储、物流与销售网络等，加强对粮源、流通、终端市场的控制，并频繁冲击内资粮企，提高市场占有率，增加控制力与影响力。跨国粮商在粮食行业快速扩张，增加了粮食调控的复杂性和艰巨性。

　　第五，世界粮食市场波动剧烈，保障粮食安全和市场稳定的国际环境更加复杂。受全球气候变化、人口增长、生物燃料发展、能源价格波动、金融投机行为，以及地缘政治等影响，世界粮食供求形势日趋严峻。一是全球气候变化引起局部地区频繁出现旱灾洪灾，导致农作物减产，造成全球粮食供给的波动；而人口持续增长、生物能源快速发展、新兴经济体消费结构不断升级，粮食需求快速增长，世界粮食供求日益趋紧。二是粮食能源化、金融化趋势显著加强。除供求关系变化外，粮价与石油价格联动的趋势更加明显，与美元汇率波动的联系更加密切，受投机资本炒作的影响更加突出，国际市场粮价波动加剧，或通过贸易链条直接传导到国内市场，或通过市场预期影响国内粮价。三是农业跨国公司通过垂直整合与联盟，在全球范围内完成“全产业链”布局，基本控制了世界粮食贸易，掌握了国际粮价定价权，占领了国际竞争制高点。四大跨国粮商（ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚）垄断了世界粮食贸易的80%，国际粮食市场集中度进一步提高。在国际国内粮食市场相互影响日益加深、市场关联性显著增强的情况下，国际粮食市场不稳定因素增多，将增加稳定国内市场的难度，对中国保护农民利益、维护粮食市场稳定、确保国家粮食安全提出更大挑战。

　　上述不利因素和非常规影响有可能会相互叠加并传导放大，将对国内粮食生产与市场产生更为深刻的影响和巨大挑战。今后中国保持粮食供需基本平衡、粮价基本稳定的任务将更加艰巨，粮食宏观调控的难度会更大、要求也更高。

　　二、粮食宏观调控目标的界定

　　粮食宏观调控的基本出发点虽然是保持国内粮食供求基本平衡和价格基本稳定，但涉及粮食产业链各环节的多个主体，如粮食生产者、消费者、加工企业、贸易企业，以及作为监管部门的各级ZF机构。由于不同主体对粮食宏观调控的关注重点及利益诉求各不相同，甚至彼此冲突，因此，准确界定粮食宏观调控的目标，是加强和完善粮食宏观调控的基本前提，是科学设计粮食宏观调控框架体系的关键。

　　从国际经验看，确定粮食宏观调控的目标，要立足本国国情和粮情。如美国、加拿大等粮食主产国，农业资源丰富、粮食供给充裕，调控的基本目标是稳定粮食生产者收入，解决粮食过剩问题。而对日本、韩国等农业资源紧缺、粮食供给不足的国家，确保粮食市场供应、保障粮食安全则是其调控的首要目标。在经济发展的不同阶段，粮食调控目标的优先序也有所不同。如欧盟早期农业调控的目标是促进粮食生产，解决共同体市场粮食短缺问题；而随着20世纪70年代末粮食供给问题的解决，农产品过剩、财政负担沉重和国际竞争加剧等日益突出，其调控的目标调整为稳定农民收入、增强农产品竞争力。“多年来，日本农产品调控目标包括确保大米国内自给，稳定农民收入及农业经营收入，调整农业种植结构，培育农业经营主体等，调控目标的优先排序在不断调整。但是，确保大米国内自给始终是其核心目标，并没有随着农业发展的环境和条件变化而改变。

　　从中国的基本国情看，粮食问题的重要性和特殊性，决定了粮食宏观调控的复杂性和艰巨性。当前，中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，确保粮食供需基本平衡、粮食价格基本稳定，是保障国家粮食安全、保持物价稳定的基本要求，是确保经济平稳健康发展、维护社会和谐稳定的基础支撑。因此，从中国国情粮情出发，现阶段及今后相当长的时期，中国粮食宏观调控的基本目标是：保证粮食供求基本平衡和价格基本稳定，亦即，既要防止“谷贱伤农”，确保国家粮食安全基础不动摇；又要防止“米贵伤民”，维护经济社会持续健康发展大局。

　　（一）防止谷贱伤农

　　防止谷贱伤农，是现阶段中国粮食宏观调控的核心目标，是保护和提高农民种粮积极性的关键举措，是坚持立足国内实现粮食基本自给、保障国家粮食安全的基础保障。

　　一方面，粮价大幅波动、“大涨大跌”，可能导致种粮农民利益难以得到有效保障，造成粮食生产波动，进一步加剧粮食市场与价格波动。特别是，粮价大幅下跌对农民种粮积极性和粮食生产影响尤为显著，将会导致粮食综合生产能力下降。20世纪90年代末，中国三种粮食平均出售价格从1998年每50公斤62.05元逐步下降至2000年的40.86元、2002年的49.24元，粮食生产自1999年起即连续5年下滑，播种面积从1998年的11379万公顷持续下降到2003年的9941万公顷，产量也从1998年的51230万吨持续减少到2003年的43070万吨。

　　另一方面，当前种粮收入仍然是农民尤其是粮食主产区农民重要的收入来源，更是种粮农民收入来源的主渠道。研究表明，2009年河南、湖北、河北、安徽四省农户全年人均从粮食生产中获得经营性收入分别占该省农民人均纯收入的43.1%、32.2%、30.1%、23.0%，平均贡献率为32.6%。防止谷贱伤农，支持粮价合理上涨、确保种粮合理利润，也就成为增加农民收入、改善生活质量，提高农民消费能力、开拓农村消费市场，逐步扭转城乡收入差距持续扩大趋势的重要途径。

　　特别是，目前中国粮食生产成本快速上涨，自然风险和市场风险相互交织并不断加大，种粮比较收益持续下滑，粮食主产区农民特别是种粮农民收入增长明显放缓，部分地区的粮食生产与管理积极性有弱化倾向，耕地撂荒和非粮化、粮食生产兼业化和副业化趋势日益突出，亟待采取具有预见性、针对性和有效性的粮食调控措施，继续保持粮食生产稳定发展的好势头。历史经验证明，只有保持粮价基本稳定与合理上升，保护好种粮农民利益，才能真正提高农民种粮的积极性，促进粮食生产稳定发展；才能增加粮食国内有效供给，保持粮食供求基本平衡和价格基本稳定；才能奠定国家粮食安全基础，有效支撑经济社会持续健康发展大局。

　　（二）防止米贵伤民

　　防止米贵伤民，是现阶段中国粮食宏观调控的重要目标，是维护消费者利益、保障国家粮食安全的重要内容，亦是稳定物价总水平、管理通胀预期，促进经济社会持续健康发展的关键保障。

　　第一，目前中国口粮直接消费比重大，替代弹性小，部分居民对粮食及其他食品价格仍十分敏感，人们的承受能力特别是中西部地区和中低收入家庭的承受能力还比较弱。防止粮价大幅上涨，有利于维护中低收入群体及广大消费者的基本利益，是改善民生的基础性工作。第二，现阶段中国粮价波动仍然具有较强的传导性、同步性和放大效应。即一种粮食价格上涨，有可能形成整个农产品市场的不稳定预期，带动其他农产品价格全面上涨，直接影响社会物价总水平，并进一步放大对经济社会的影响。第三，根据联合国粮农组织（FAO）的定义，粮食安全指“所有人在任何时候，都能够在物质上和经济上获得足够富有营养和安全的食物”。那么，防止粮价大幅上涨（特别是由于粮食短缺引起的价格上涨），正是从物质上和经济上保障所有居民的基本食物获取能力，是保障国家粮食安全的基本要求。

　　综合而言，保持粮食供求基本平衡、粮食价格基本稳定，是不断健全粮食宏观调控制度框架、加快完善粮食调控机制的出发点和落脚点。但要高度重视的是，一方面，今后种粮比较效益持续下降，提高种粮农民积极性的难度越来越大；另一方面，粮价被认为是百价之基，在通胀压力加大的形势下将更为敏感。这意味着，今后相当长时间内，“谷贱伤农”、“米贵伤民”的矛盾局面将会交替出现，粮食宏观调控将难以回避这种“两难”困局。

　　防止谷贱伤农和米贵伤民的最终目的是维护粮食市场稳定、确保国家粮食安全，这将是中国粮食调控的长期性目标、基础性目标（见图一）。其中，防止谷贱伤农是基础，只有千方百计保护和调动农民种粮积极性，稳定发展粮食生产，才能奠定稳定粮食市场和确保粮食安全的基石，它是今后粮食调控始终不能动摇的目标。有效防止米贵伤民，才能够在国内外形势异常复杂的局面下，奠定稳定物价总水平、管理通胀预期的基础支撑，但作为一个阶段性目标，伴随着经济社会快速发展、城乡居民收入持续提高和社会保障体系不断完善，居民经济承受能力不断增强，今后将会逐步弱化。

　　三、粮食宏观调控的思路与原则

　　实现粮食宏观调控目标，必须在进一步提高粮食综合生产能力、千方百计调动农民种粮积极性、确保粮食生产稳定发展的基础上，继续坚持粮食市场化改革方向，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，统筹实施、协调运用各种强农惠农富农政策措施、粮食储备吞吐与进出口调节手段以及粮食市场管理与低收入群体保障机制，进一步加强和改善中国粮食宏观调控的制度框架、运行机制和政策体系，着力增强调控的针对性和灵活性，不断提高调控的科学性、预见性和有效性，加快构建“供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效”的粮食宏观调控体系。切实在国内外形势日益复杂多变的局面下，保持国内粮食市场和价格的基本稳定，保障国家粮食安全，为确保经济平稳健康发展、维护社会和谐稳定大局提供坚实基础和根本支撑。为此，必须处理好以下关系：

　　一是处理好ZF与市场的关系。必须坚持社会主义市场经济的改革方向，深入推进粮食市场化改革，加快建立全国统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系，对于能够让粮食市场自发调节的，ZF应尽量退出，充分发挥市场机制配置粮食资源、调节粮食市场供求和价格的基础性作用。但由于市场调节具有自发性、盲目性和滞后性，以及存在信息不对称和市场失灵等问题，就须采取市场干预措施，加强粮食宏观调控，将ZF“有形的手”和市场“无形的手”有机结合起来，有效发挥ZF在粮食生产、流通、加工、储备、物流及进出口等方面的宏观调控作用。

　　二是处理好国家与农民的关系。对于粮食，国家关注的是确保粮食安全、维护粮食市场稳定等事关经济社会发展全局的重大问题；但农民更加关心粮食价格、生产成本、种粮收益及家庭收入等关系个体利益的问题。因此，农民的经营目标与ZF的调控目标并不完全一致，有时甚至相互矛盾。比如，现阶段国家把调控农产品价格上涨、稳定市场粮价，作为管理通胀预期、稳定物价水平的关键措施。而保持粮价合理上涨，却是增加农民种粮收益的重要途径。如果简单干预粮价合理上涨，将不利于保护和提高农民种粮积极性、保持粮食生产的稳定发展。因此，ZF在宏观调控中，应遵循粮价合理上涨这一客观规律，进一步完善粮价市场化形成机制，切实维护种粮农民利益，通过宏观调控来夯实粮食综合生产能力，增强调控基础。

　　三是处理好粮食生产者与消费者的关系。粮食宏观调控必须兼顾粮食生产者与消费者的利益，既为耕者谋利，又为食者造福。目前粮食宏观调控在一定程度上保护种粮农民利益的同时，也有保护食品消费者利益的政策取向。但不可忽视的是，近年粮价提高幅度仍滞后于生产成本增长幅度，种粮比较收益持续下滑，种粮农民收入增长明显放缓，与非农经营农民、城镇居民的收入差距进一步拉大。而且，伴随收入的持续快速增长，大部分城镇居民已具备一定的经济承受能力，应当更加理性、宽容对待农产品价格合理上涨。

　　若从确保“口粮安全”看，麦、水稻等口粮价格上涨对广大普通居民消费支出的影响越来越不显著。如城镇居民人均年购买粮食由1990年的130.7公斤、2000年的82.3公斤减少到2011年的80.7公斤，2011年中国人均年粮食消费支出平均只有437.6元，仅占其消费性支出的2.89%；各收入组年粮食消费支出也都位在341元至540元之间，占消费性支出比重最高也只有6.11%（见表4）。农村居民家庭人均年消费原粮由1990年的262.1公斤、2000年的250.2公斤持续下降到2011年的170.7公斤，其中小麦消费由1990年的80公斤减少至2011年的54.8公斤，稻谷消费由135公斤减少到97.1公斤。尽管大部分城乡居民的食品消费仍在消费性支出中占重要地位，但其中粮食消费所占比重较低，且城乡居民口粮消费量呈缓慢下降趋势，即口粮价格上涨对广大普通居民消费支出的影响并不显著。在此背景下，若过度抑制粮价合理上涨，可能得不偿失，对保持粮食生产稳定发展不利。因此，应以确保种粮农民合理利益为基准，及时调整粮食调控政策取向。对那些确实因为粮价上涨影响基本生活的低收入群体，给予定向食品补贴。

　　四是处理好中央与地方、主产区与主销区的关系。要合理划分中央ZF与省级ZF对粮食的职责与事权，建立完善中央和地方粮食安全分级责任制，坚持粮食省长负责制，充分发挥中央和地方“重农、抓粮，稳粮价、保安全”的积极性。继续加强和完善粮食综合生产能力建设、千亿斤粮食增产计划、粮食支持保护制度、粮食生产利益补偿制度及奖励政策，其中应以维护粮食主产区利益为重点，统筹考虑主销区和产销平衡区利益；以向中西部地区利益倾斜为取向，兼顾东部地区利益。进一步加强现代粮食物流体系和储备体系建设，统筹主产区、主销区及重要战略节点的布局。必须明确中央与地方的粮食宏观调控职责，加强分工和协作，保持高效统一、步调一致，发挥中央储备粮与地方储备粮调节市场的合力作用，避免出现“逆向调控”效应。

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关键词：中国粮食 宏观调控 程国强 与政策 社会主义市场经济 粮食 农产品价格 宏观调控 生产成本

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