[推荐]从效率的角度看我国农村公共物品的政府供给

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一、农村公共物品的政府供给与效率公共物品是一个福利经济学意义上的概念，萨缪尔森（1954）将具有共同集体消费特点的消费品称为共同消费品，后将这一特征称为非竞争性，即增加一个人对该类物品的消费并不同时减少其他人对之的消费，所有人共同消费该物品，且每个人对之的消费量都等于该物品的供给总量。在萨缪尔森的分析中，这种非竞争性包括了非排他性，即一个人对一种物品的消费不会给其他人对这一物品的消费带来数量上的减少。后来，经济学者就把具有非竞争性和非排他性的物品称为公共物品。而农村公共物品显然是指在农村区域范围内的非竞争性和非排他性的产品，也就是为农民、农业和农村发展所提供的具有公益性的物品或服务。主要包括农村的道路、桥梁、水、电、教育等。农村公共物品供给水平是衡量农村经济、社会发展水平的一个重要指标。高效、充足的农村公共物品供给无论对减轻农民负担、增进农民福利，还是对缩小我国日益拉大的城乡差距，有效化解城乡发展的不平衡，从而从根本上改变农村的贫穷落后面貌都具有极其重要的意义。所谓政府供给是指政府为适应社会和经济发展要求，通过政府部门及政府投资兴办的事业单位和经济实体向社会公众提供各种公共物品和服务，这是政府为满足社会需要和市场经济有序运行的要求而发生的组织行为。以萨谬尔森为代表的福利经济学家们认为，由于公共物品具有非排他性和非竞争性特点，因此通过市场方式提供公共物品就会出现“搭便车”的行为，在奥斯特罗姆（2000）看来：“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者。”因此，就需要政府干预经济社会活动，通过政府供应公共物品，以弥补市场失灵。以环境保护为例，由于环境保护不具排他性，花钱治理环境的人无法阻止其他人免费享用洁净的环境，呼吸清新的空气。在这种状况下，环境治理这种公共物品就无法通过市场体系中的供需交易来提供了，这意味着社会必须求助于市场之外的政府机制来提供公共物品。农村公共物品供给的有效供是指以适当的生产成本来满足所有农村消费者的需求偏好，也就是说当政府提供的农村公共物品与农村的需求一致时, 政府对农村公共物品就实现了有效供给，此时公共物品的供给和需求实现了均衡，达到了帕累托最优，所以说只有满足了信息完全、集体偏好选择完全反映所有个体偏好、集体福利的帕累托最优实现这些严格的条件。农村公共物品的政府供给才可能是完全有效的。然而，在现实生活中，这些严格的条件是不可能完全实现的，所以政府提供公共物品就会出现失效的现象。二、农村公共物品政府供给失效的表现及影响由于政府是唯一的公共物品的提供者，竞争的缺乏造成农村公共物品政府供给在运转时一定程度的低效率，有限的公共资源得不到充分利用，官僚理论和寻租理论更是指出这种低效率的内生性。由于没有竞争，公共部门越来越缺乏活力，导致人浮于事，成本增加，亏损严重，服务质量低。政府在公共物品供给中处于强势，服务质量的好坏不会成为他们业绩好坏的标准，在这方面，政府更像一个处于完全垄断地位的企业，他不需要靠提高自己的服务质量来吸引顾客，因为垄断使他们能在较低的服务水平下就获得他们所追求的东西。农村对公共物品的需求是多样化的，而政府供给是很少通过与农民交流来决定供给方向，因而不能完全满足农民需要，造成供给和需求的脱节。效率的低下会使本来就处于公共物品匮乏的农村的公共物品更加短缺，进一步拉大城乡差别的，带来一系列的经济和社会问题。具体表现为以下几个方面。第一、公共资源得不到充分利用公共资源的稀缺性决定了公共物品的供给不可能平均分配，而要分轻重缓急，逐步推进。只有选择一种有效竞争机制下的市场模式，在市场的选择中进行优胜劣汰，这样的资源配置方式才是有效率的。而在公共物品政府供给中，政府是公共物品的唯一提供者，具有绝对垄断优势。竞争的缺乏使得政府可以按照自己的意愿定价和安排公共物品供给的方式，这样就会造成政府公共部门运转的效率低下，优先的公共资源得不到充分利用。政府往往对“硬” 的公共物品如道路设施、水电建设等投入较多, 对“软”的公共物品如公共服务、公共卫生、基础教育却供给不足。于是就出现了一方面国家在进行普及九年义务教育，另一方面农村义务教育投入却是严重不足，农村儿童失学、辍学现象严重；国家在推行农村合作医疗的同时，全国的公共卫生机构数量逐年减少，农村地区平均每千农业人口拥有的病床数和卫生技术人员数和城市相比差距在逐年扩大。2000年城市人均卫生费用是农村的3.8倍，2004年扩大到4.2倍。并且，由于政府公共物品供给只注重供而忽视了养，在一次性供给完成之后缺乏必需的后续养护，导致公共物品损坏严重，未能实现预期的社会公共目标。我们经常能在农村看到一条公路修好之后，由于缺少维护，两三年就变成了一条“破路”，直至不能使用政府再进行重建。世界银行的发展报告分析指出，维修良好的铺设道路路面在重新铺设之前可以使用10～15年，但缺少维护能使它在使用一半的时间后就严重损坏。缺少维护不仅造成了公共物品的低效率，也造成了政府的重复性建设，加大了供给成本。公共选择理论是在理性经济人假设的前提下，按照成本-收益进行计算决策，在信息不对称、知识不完备的情况下，公共决策者们由于信息垄断，与外界的沟通产生障碍，导致信息缺失，而经济活动本身是具有多样化和易变性的，所以决策信息的不完全性容易造成公共决策失误。另外，由于在政府公共物品供给决策中，现有的决策机制比较僵化，政府在实现社会公共目标时，更看重利益的平衡、矛盾的协调和社会的稳定。决策方式上，有许多地方政府追求的是政绩而不是效果，同时又看重政策的宣传效果而不是实际效果，在行事时尽量避免风险，求稳求快，重视投入，忽略治理和维护。发展教育卫生、环境治理等是长期性的行为，而招商引资、路桥建设等则可显示地方政府和官员在任期内取得的立竿见影的成绩。比如，一些地方的水电工程建设项目匆忙上马，却未充分考虑到这是否是当地农民最为迫切的公共物品需求，环境生态带来的负面效应也被忽视。不正确的政绩观导致最迫切的公共利益目标的不到实现。第二、政府部门的权力寻租无论在发展中国家还是在发达国家，经济租金和寻租行为都是普遍存在的，因为只要政府对市场进行干预从而影响资源配置,都会产生经济租金，有经济租金存在，就会有寻租行为（Rent-seeking activities）发生。数量的减少不会引起要素供给量的减少的要素可以称之为租金。有许多要素的收入尽管从整体上看不同于租金，但其收入的一部分却可能类似于租金，也就是说如果从该要素的全部收入中减去这一部分并不会影响要素的供给。我们将这一部分要素收入叫做“经济租金”。权力寻租即是把权力商品化，或者说是以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，而这种利益并非是生产的结果。简言之，权力寻租就是利用权力获得经济租金。权力寻租的直接后果是造成社会生产增加非生产的额外成本，损害社会公共资源。权力寻租导致国家用于农村公共事业的资源配置呈现扭曲状态。一方面农村公共物品短缺，另一方面寻租和腐败造成不少社会公共资源浪费，流入私人腰包。农村公共物品政府供给的资金来自于中央和地方财政，由于财政支出由政府决定，财政拨款是无偿的，政府的公共决策又存在不确定性，用在哪一个区域都是用，这就为权利寻租创造了条件，财政支出部门就有条件可以在决策时得到相应的租金。另外，在资金的使用过程中，拥有资金使用权的地方政府也能在使用资金时利用使用权来寻租。因为这部分资金的预算缺乏科学、标准、规范的预算程序，在使用时也缺乏透明度和监督机制，所以私人侵占农村公共物品供给资金也就有了可能。虽然没有具体的统计数据，但政府对农村公共物品的投入被他们出于一己之私挤占和挪用、甚至是直接的贪污，已是不争的事实。我们经常会看到同一条公路会被几届政府重复翻修的奇怪景象。这些由于权利寻租带来的非生产性消耗浪费了大量的支农资金，而用于农村公共物品供给的资金则随之减少，使得农村公共物品的实质供给与形式供给存在着巨大的差距，降低了农村公共物品供给的实际效率。第三、公共物品成本加大，服务质量降低由于政府进行公共品投入试的成本来自政府的税收、捐赠或其他提供给政府的非价格收入。成本不具有价格机制使得政府在公共物品供给的过程对公共物品供给的成本关心程度自然就不足。而公共物品带来的收入与政府公务员的收入之间基本没有关系，他们也不会用成本—收益来决定公共物品的供给问题。同时政府提供公共物品，不能有效引入价格机制，因为政府提公共物品并非是生产者和消费者的直接联系，从而缺少了讨价还价的过程，造成对公共物品估价和评价的困难。在我国现在的市场经济环境中，价格是由消费者和生产者在市场环境下竞价的结果，价格最终由生产成本和供求关系决定。价格取决于对市场产出的支付即是否买和买什么的消费者，而政府提供公共物品则割裂了这种联系，缺少了市场竞争机制以后的价格完全由政府部门来决定，政府提供公共物品时可以以一个明显的多余成本进行，从而过分投资，甚至不适当的扩大机构来完成自己的政绩工程。或者像是在计划经济时一样，由于没有市场价格作为参考，所以形成两种价格，本来在市场上一元钱就能买到的东西，政府部门定的价格可能是2元，这无疑加大了公共物品政府供给的成本，使在固定供给资金条件下本来能干成的事情却因为成本问题不能完成，造成公共物品供给的低效率。三、提高农村公共物品政府供给效率的建议第一、适度引入竞争机制,实现政府和私人供给由结合。由于我国农村公共物品的供给长期实行政府完全垄断经营，这种模式造成了低效率。为此我们可以适度范围内引入竞争机制，实行政府供给与私人供给的混合生长，以提高供给效率。这首先要合理界定政府提供公共物品供给的有效性边界，对纯公共物品和准公共物品的供给区别对待。曼昆（2003）根据是否具有排他性与竞争性两个维度，把物品分成四种类型: 1.私人物品。这类物品既有排他性也有竞争性。2.纯粹的公共物品。这类物品既没有排他性也没有竞争性，如农村的治安、环保。3.收费物品或俱乐部物品。它们有排他性但没有竞争性，如农村的电力、电信。4.公用物品。与俱乐部物品相反，公用物品不具有排他性但有竞争性，如水利灌溉。公共物品的公共性程度不同，政府在公共物品提供中的角色和效用也不同，准公共物品的供给，如果解决了付费问题，完全可以在竞争的市场条件下进行。虽然政府是农村公共物品供给的主体，有不可替代的重要作用。但是，在一定条件下，打破政府在公共物品供给中的垄断地位，实施供给模式的多元化将有助于解决农村公共物品供给机制的失衡、有助于化解农村公共物品的供给困境。著名经济学家斯蒂格利茨认为：“竞争有两个重要的经济功能：选择与激励。参与竞争的企业会生产更新、更好的产品，并提供更新、更好的服务。”公共物品的供给并非都是无利可图的，尤其是对教育、交通、医疗卫生等可以实现有效排他的物品来说更是如此，政府在纯公共物品和市场不愿进入的领域为农村提供公共物品，私人则在能够在这些可以盈利的领域进行公共物品的供给，具体的方法有：拆分政府的决策和执行部门，农村公共物品供给由政府决策，但经营权推向市场，按投标的方法展开公共部门和私营企业的竞争；政府是公共物品供给标准的制定者，在营利性的项目上吸引私营企业参与竞争，政府负责监督和审核。这样不仅使农村公共物品供给有了市场条件下的效率机制，同时私人供给也为政府供给提供了价格和服务的参考坐标，可以提高政府供给的效率。第二、引入农民的需求表达机制，使农民能在农村公共物品供给中提出自己的要求。我们可以借鉴和推广先进地区的有益经验，引导农民自愿组成农民协会，农民协会要有完善的组织结构，由选举产生的农协会决策层要能够切实反映会员的利益，替会员说话、帮会员办事；农协会应该是一个介于政府和农民之间的非官方组织，其道上传下达的作用，它既能将政府决策进行解读后传达给农民，让农民了解政策的目的、方法和效果，同时又能将农民意愿反馈给政府，市政府了解民意、体察民情；农民协会要有自身的影响力，能够影响政府决策，只有这样农民意愿才能在政府决策中得到体现；协会不能与行政组织重合，避免行政化和官僚化使农民协会流于形式。另外要通过教育增强农民保护自身权益的意识，加大农村基层组织的话语权，使他们更好地代表和维护自身的权益，表达自己的意愿。第三、完善委托-代理关系，约束政府行为。政府在农村公共物品供给中是代理者，农民是委托人，委托人和代理人之间的信息不对称是造成权利寻租的根源，完善这种委托-代理关系，使委托人和代理人利益一致是解决委托人和代理人之间信息不对称、避免政府公务员权利寻租的最好方法。这就要求加强财政约束的法治化, 凡是纳入的国家预算的政府支出项目, 必须得到执行, 使预算真正成为法律规范。对于未经人民代表大会同意, 随意违反预算规定的政府行为, 要追究其主要负责人的违法责任, 实行基层主要领导的问责制。这样才能有助于降低政府在农村公共物品供给中的成本，使成本与收益相适应。同时，晋升制度和监督制度是激励政府官员的最有效的方法，所以树立科学的政绩观，以工作是否体现了民意来评价官员政绩好坏，使官员的利益和农民利益相一致，这样的话，对于农村基层政府来说，其工作的主要目标不再是仅仅着眼于完成上级政府的刚性任务，而是把提供符合农民偏好的公共物品放在更加重要的位置。例如，国家把农民对政府业绩的评价作为衡量政府绩效的指标，这样政府在提供农村公共物品时就不会只看公共物品带来的形象效果而是更多地考虑会给农民带来多少好处。因此，如果把评价政府部门业绩的指标变成是否体现民意，那么农民对公共物品的需求就会在政府供给中得到满足，政府公共物品供给的效率就会得到提高。 参考文献：［1］ 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道———集体行动制度的演进[ M] .三联书店, 2000.18- 19. ［2］ 叶文辉. 农村公共产品供给体制的改革和制度创新[J] . 财经研究，2004， （2） . ［3］ 冯海波.委托代理关系视角下的农村公共物品供给[J].财经科学，2005，（3）. ［4］ 徐双敏.提高农村公共品供给效率研究[J].财政研究，2006，（5）

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关键词：公共物品 Activities 公共事物的治理之道 Seeking 公共选择理论 效率 政府 角度 农村 物品

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