发帖
雷达卡
江苏省太仓市政府：“政社互动”创新实践
一、项目的基本情况
“政社互动”是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称，太仓市自2008年起，在全国率先启动了旨在提升村（居）自治能力、扩大基层民主、规范行政行为的“政社互动”创新实践，经过全市上下多年的持续重视和共同努力，“政社互动”实践有序规范了政府与基层群众自治组织关系，激发了基层群众自治活力，有效形成了基层社会管理合力。
当前我国正处于历史转型期，基层社会管理存在不少问题。政府与基层群众自治组织职责交叉、权限不明的弊端日益突出。各部门、各条线都强调行政管理进村（居），本来是服务进村（居）的，现实中演变为任务进村（居）、责任进村（居）。上面千条线，底下一根针，各种检查、评比、考核，应接不暇，哪个婆婆都得罪不起，村（居）不堪重负，基层自治能力呈现弱化和缺失现象。究其原因，太仓市广泛调研后认为，主要是以下几个方面的原因造成的：传统的政府管理思维形成了某种定势和惯性，有些部门或领导还权不放心；群众自治组织普遍存在行政依赖，自治表象化；自治能力不平衡，经济支撑力不强，组织协调能力有限；政府行政管理与基层群众自治权限存在模糊；政府对基层群众自治组织考核方式不够合理；社会组织发展缓慢，政府购买服务存在缺失等。
党的十七大报告提出，“要加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，“增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制。”2008年起，太仓市委、市政府按照“转变政府职能、提升自治能力、促进法治建设、创新社会管理”的目标，率先开展“政社互动”创新实践。
二、项目主要解决的问题
（一）进行主题论证，出台政策意见。2008年11月4日，以《村委会组织法》颁布实施十周年纪念活动为契机，太仓市举办了“政府行政管理与基层群众自治”主题研讨会，标志着“政社互动”课题的正式开题。开题当日，国务院法制办、民政部、省政府法制办、省民政厅、苏州市政府法制办、苏州市民政局等领导参加主题论证会，进行理论探究。随后，太仓市政府与苏州大学政治与公共管理学院开展了“政社互动”课题研究合作。在充分调查研究、广泛听取意见的基础上，2009年5月，太仓市政府出台了《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》，就规范政府行政行为、增强自治组织自治功能、实现政府与基层互动衔接等方面内容作了明确规定。
（二）厘清职责清单，勘定行政边界。要想改变“管得太多，统得过死”、“一竿子插到底”等传统行政管理积习和弊端，必须从体制机制入手，厘清政府及其部门与基层群众自治组织各自的职责和权限，推进政府职能转变。2009年10月，太仓市专门成立了清理办公室，由市政府法制办、民政局、编办等部门经过5个多月清理，经广泛征求基层自治组织意见后，依照法律法规厘清了政府行政管理与基层群众自治各自的职责。2010年3月，市政府常务会议讨论通过了《基层群众自治组织协助政府工作事项》（即27项政府权力限制清单，根据法律立、改、废情况，目前动态调整为28项）和《基层群众自治组织依法履行职责事项》（即10项自治组织依法履职清单）两份清单。“两份清单”的出台为“政社互动”从理论迈向实践提供了可行的依据。
（三）废行政责任书为协助管理协议书。行政责任书在全国范围、各个条线都要求“横向到边，纵向到底”，这个“底”，就是村（居），把许多本属于基层政府的责任下嫁给了村（居）自治组织。这对本无行政隶属关系的村（居）是不合理的。太仓市经过审慎决策，毅然决定：除法律明确规定外，在全市范围内废除行政机关与基层自治组织签订的行政责任书，作为实践“政社互动”的突破口，斩断公权长臂，为自治组织减负松绑。在此基础上，把原有的政府与基层自治组织签订行政责任书的做法，改为政府与基层自治组织签订协助管理协议书。规定凡属基层群众自治性的工作，放手让自治组织自主管理；凡属政府部门行政职责范围的工作，不得随意下达到自治组织。由基层政府统一与基层群众自治组织协商确定工作要求、目标任务和项目经费等，以签订一揽子协助管理协议形式予以落实。明确没有法律法规和政策依据的政府工作事项，基层自治组织可以拒绝承担。
（四）开展试点工作，积极稳妥推进。2010年4月，市委、市政府确定在城厢、双凤两镇先行试点。同年8月举行了城厢、双凤《基层群众自治组织协助政府管理协议书》签约仪式，城厢镇、双凤镇镇长与辖区内34个村（居）委会主任在协议书上签字。在试点实践中重点把握好三个关键环节。一是平等协商。城厢、双凤两镇政府与辖区内村（居）委会对协助管理协议书内容进行平等协商，村（居）通过民主决策日或村（居）民代表会议等形式表决通过并进行公示。二是双向责任。政府及其部门严格按照协议提供必要的条件和工作经费，加强工作指导和服务；基层自治组织在认真做好依法履职事项的基础上，认真做好协助政府工作事项。三是双向评估。分别成立多元化评估主体，两镇成立了以党委、政府以及各有关部门人员组成的自治组织履约情况评估小组，以村（居）党组织、村（居）干部、群众代表组成的政府履约情况评估小组，对双方履约情况进行双向评估，评估显示政府与群众自治组织之间双方的信任度进一步提升，满意度不断提高。
（五）总结试点成效，部署全面推进。在总结城厢、双凤试点经验的基础上，2011年4月，太仓市召开了全面推进“政社互动”工作动员会议。市委、市政府联合下发了《关于全面推进“政社互动”实践的实施意见》，同时出台实施方案。会议要求，将“政社互动”创新实践作为新时期加强和创新社会管理的重要举措，作为做好群众工作的重要抓手，进一步规范政府行为，提升基层组织自治能力，促进经济社会又好又快发展。全市成立了以市委、市政府主要领导为组长、相关部门主要负责人为成员的市“政社互动”推进工作领导小组。会议召开以后，全市各镇（区）均成立了“政社互动”推进工作领导小组办公室。
（六）创新工作机制，注重整体把握。在推进过程中，太仓市通过把握四种关系，严格规范操作，确保实践成效。一是准确把握基层政府与自治组织之间的关系，坚持平等原则、相互尊重和遇事协商理念；二是准确把握自治组织履行法定职责与协助政府管理之间的关系，自治法定事项原则应为“无偿履职”，依法协助事项实行“一揽子协议、整体评估、捆绑支付”，法律未赋予自治组织责任或义务的事项，原则上实行政府“购买服务”，进行一事一议；三是准确把握党组织与“政社互动”主体的关系，明确在“政社互动”实践中，各级党组织始终处于领导地位，对“政社互动”提供组织保障和思想保障。四是准确把握创新管理与现有管理的关系，强调积极稳妥，在创新实践的方式、方法以及推进速度和时机上科学把握，避免过度的碰撞产生管理和服务层面的断裂和脱节。积极发挥“政社互动”推进工作领导小组各成员单位的作用，通过召开联席会议、理论研究会议、实施监督检查、进行实地调研等形式，加强工作交流、促进协调沟通、完善总体设计、加强面上指导，有效解决推进“政社互动”中的各种问题。
三、项目的主要成效
太仓“政社互动”实践强化政府与自治组织衔接，实现良性互动，逐步实现社会管理的创新。一是变领导为指导。改变过去政府行政命令干涉自治组织自治权力的情况，行政命令转变为行政指导，体现政府与自治组织主体之间的相互尊重和平等。二是变单项为双向。通过双向履约评估机制，政府与自治组织相互评估监督，实现村民与自治组织、自治组织与政府的互动。三是变直接为间接。签订协助管理协议，自治组织摆脱行政依赖，政府改变直接干预自治组织权力。村（居）干部逐步改变价值朝向，变对上负责为对下负责，真正成为民意的代言人，而不是政府的代言人。
“政社互动”实践取得了良好成效。一是思想理念得以嬗变。“政社互动”创新实践，是依法行政理念的重铸和基层群众组织自治理念的再造。从多少年来政府公权的“一捅到底”到如今权力限制的“自觉断臂”，从多少年来基层组织的“行政依赖”到如今承接管理的“自治硬膀”，需要的是理念的坚强支撑和观念的迅速转变。二是政府管理愈加规范。两份清单的公布，体现了政府权力的自我约束和规范，也使群众有效监督政府权力的运行。政府在实施事关群众切身利益的工作时，善于发挥群众自治组织的作用来推进工作。加强了对涉及基层群众自治权益文件出台的审查。城厢镇在推进“政社互动”试点时明确，政府下发的文件，只要涉及到村（居）的，都要由镇“政社互动”办公室把关，政府要将过去的指令性习惯改为行政指导，体现了政府与自治组织在观念上的平等与尊重。政府全面加强工作指导，积极实施帮扶政策，通过组织村（居）干部专门培训、核拨工作经费、建立村（居）干部报酬待遇正常增长机制等方面全面提升基层自治能力。三是自治活力得到释放。对需要自治组织协助的政府管理事项，推行“一揽子契约服务”运作机制，将“责、权、利”捆绑落实到基层自治组织，政府按照协议要求落实经费、设施和条件保障，有效提高了基层的积极性，实现了权责对等。健全完善了党组织领导下的充满活力的自治机制，通过村（居）民代表会议、党代表议事、村（居）务监督等制度，保障自治有序发展；通过民情恳谈会、民事协调会、民意征询会、民主评议会等多种形式，充分保障社区居民的知情权、参与权、表达权和监督权。全市每一个村（居）都建立了社区服务中心，承接政府转移的公共服务职能，把服务群众的触角延伸至最前沿。四是有效促进社会和谐。两份清单的公布、行政责任书的废除等措施，有效保障了基层自治组织的法律地位和自治权利，基层群众对政府的行政管理积极配合，政府管理的“长臂效应”得到矫正、自治组织的“软肩现状”得以改变，社会管理呈现衔接互动的良好局面。城厢镇中区社区积极发挥驻区单位、志愿者队伍作用，努力提升群众服务水平，连续多年居民满意度调查为100%，有效促进了社会的和谐稳定。
四、项目的创新之处
一是顺应时代主流的实践。太仓的“政社互动”理论依据是党的十七大报告和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》精神，太仓是在全国范围内率先进行创新实践。特别是在当前加强和创新社会管理越来越重要的当下，“政社互动”创新实践有着更为深远的现实意义和作用。事实上，不管是废除行政责任书、还是两份清单的厘清公布均有法律为依据和支撑。二是上级部门、领导的重视支持。“政社互动”开展以来，得到了各级领导的充分肯定和广泛关注。国务院法制办、国家民政部、省和苏州市政府法制办、省民政厅、苏州市民政局及省委政法委、苏州市委政法委等上级领导和部门多次前来太仓调研指导。中央书记处书记赵洪祝批示，指出太仓“政社互动”的做法，突出“确权、服务、效率”，理念新，措施实，效果比较好。希望继续探索实践，积累更多经验。民政部李立国部长批示，指出太仓“政社互动”经验可总结完善，宣传推广。江苏省委、苏州市委主要负责人也相继作出批示。《全国村务公开协调小组2013年工作要点》明确提出要推广太仓“政社互动”经验。今年4月，中组部联合民政部在我市举办两期乡镇长示范培训班，宣传推广太仓“政社互动”经验。三是基层干部群众的欢迎。群众的积极参与和认同是太仓开展“政社互动”的力量源泉。“政社互动”在全市两级政府和各部门得到了积极响应和主动配合，基层自治组织的村（居）民都十分关注事关自身权益的这一改革，把政府的协助管理事项列入了民主决策的范畴，使“政社互动”更趋规范化、可持续。四是媒体舆论的关注。《人民日报》、《光明日报》、《新华日报》、《法制日报》、《江苏法制报》、《苏州日报》等中央和省市主流媒体对太仓“政社互动”实践作了积极肯定的报道。《学习时报》就太仓“政社互动”实践刊登了名为《“政社互动”引领社会管理变革》的文章。中国社科院教授来太调研后称“政社互动”为继行政审批改革之后的我国行政改革的“第二次革命”。
五、在推进过程中需破解的难题
深化“政社互动”实践，还要破解一些难题和阻力。思想阻力依然存在。“政社互动”是一场社会管理的变革，涉及改革的深水区、政治的敏感区、部门的利益区，其重要一环就是规范政府行为，还权于民。阻力主要来自少数行政干部，同样包括成效认识层面，对“政社互动”的长期性、渐进性、利益调整及价值取向还缺乏深刻的认识。上级条线部门管理方式。由于太仓是全国唯一一家提出废止行政机关与基层群众自治组织签订行政责任书的县域（法定以外）。但一些上级条线部门如果仍然热衷于以层层签订行政责任书形式，层层考核，责任到村（居），基层就不可避免有所顾忌和担忧。自治能力问题。由于长期依赖政府行政领导，一旦离开了行政部门的指挥棒，短时间有的村（居）干部也变得束手无策了。基层群众有维护自治权利的欲望，但缺乏足够的承接自治能力。需要全面提高基层自治组织的政策制度执行能力、群众代言能力和服务辖区群众的能力。同样社会组织培育发展的进程也需进一步加快。村（居）减负工作任务仍还艰巨。目前我市的《基层群众自治组织协助政府工作事项》针对的是政府部门延伸至村（居）的政府工作事项，还未涵盖社会组织和中介机构等延伸至村（居）的事项。要让基层群众自治组织减负实至名归，还需要进一步创新工作机制，形成科学的常态化运行机制。
京公网安备 11010802022788号
