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上海证券报：捐赠使用不透明必带来信任危机
作者：王杰
汶川大地震里氏8.0级，最强的烈度达到了11度，是新中国建立以来发生的破坏性最大的一次地震。灾害发生后，全国人民心系灾区，情系灾民，积极捐赠。在5月20日下午4时举行的国新办新闻发布会上，民政部宣布，截至20日13时，全国共接收社会各界捐赠款物139.25亿元，其中捐款125.16亿元。有关捐赠资金和物资的使用，成为各界关注的焦点。民政部表示：“现在审计署已经开始进入救灾款使用的审计。”
捐赠的使用能否透明不仅关乎救灾的效率，也关乎慈善机构乃至中国的形象。
一般而言，捐赠款及物资，都会有一个损耗过程，比如管理费。我们现在做的，就是尽可能地减少损耗，提高捐赠的使用效率。而审计署在开始阶段就介入救灾款使用的审计，将有助于救灾捐赠透明度的提高。美国国际开发署国外救灾办公室主任亨利塔·福尔在美国国务院举办的新闻发布会上，称赞中国政府“有能力，也非常透明、非常体察民情，在处理方式上也很专业。”如果我们能够确保在捐赠资金和物资的使用方面，继续保持高度的透明，无疑将迎来更多的尊重。
要保持善款使用的透明，关键在于制度约束。而制度的建立是逐步完成的。以美国为例，尽管它是一个制度相对完善的国家，但仍然在1992年爆出了轰动一时的美国联合劝募会主席阿尔莫尼自占捐款事件和新纪元基金会行骗事件，使美国慈善事业陷入了相当长一段时间的公众募捐低潮。但是，也正是这些教训，使得美国对慈善机构的监督日益完善起来，主要体现在三个方面：
一是行业评级与社会监督。美国慈善评级机构先后为超过5300家慈善机构评级，级别为4星到无星从高到低，同时提供各个标准下的前十排行榜，其中不少是负面排行，比如筹款回扣率排行，财务危机排行，劣等机构CEO薪水排行，赠款囤积花不出去排行。一旦慈善机构信誉受到质疑，就可能被公众抛弃。在这种监督力量推动下，慈善机构纷纷提高自己运作的透明度。
二是政府监督。美国政府对社会对慈善组织进行了多方面的监管，规定，慈善组织每年会向国税局详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉，以便政府检查慈善组织的活动是否符合免税规定，而免税事关一个慈善机构的发展乃至存活，诸如此类的监督，成为确保慈善机构透明度的一个重要保障。
三是法律制约。对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为，都予以非常严厉的惩处。
这些经验是我们可以汲取的。事实上，在此次地震灾害发生之前，我国已经在完善制度方面迈出了重要一步。就在4月28日，民政部发布的《救灾捐赠管理办法》正式施行。《救灾捐赠管理办法》进一步规范了救灾捐赠款物的管理和使用。规定：救灾捐赠受赠人应当对救灾捐赠款指定账户，专项管理；对救灾捐赠物资建立分类登记表册。发放救灾捐赠款物时，应当坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放等程序，做到制度健全、账目清楚，手续完备，并向社会公布。县级以上政府民政部门应当会同监察、审计等部门及时对救灾捐赠款物的使用发放情况进行监督检查。
另外，考虑到救灾捐赠活动的特殊性，规定各级民政部门在组织救灾捐赠工作中，不得从捐赠款中列支费用。这个规定非常重要。经济学家汪丁丁撰文指出：国内慈善机构的损耗率极高，大约在30%以上。国外的慈善机构也有许多是收取管理费的，不过费率较低，普遍低于20%或10%，实际费率很低，因为国外这类机构的工作人员很多是不领取报酬的志愿者。此外，国外对基金组织的监督很严格。但是，无论国内还是国外的慈善机构，其管理费根据捐款数额来收取都缺少合理性，因为捐款数额的增加并不意味着管理成本的上升，在捐款数额超过一定限度后，管理成本并不随之大幅度上升。
而我国直接规定“各级民政部门在组织救灾捐赠工作中，不得从捐赠款中列支费用”，理论上来看，相当于零损耗，比国外慈善机构的损耗率还要低很多。这与我国慈善机构的性质也有关系。西方慈善机构绝大部分属于民间组织，而我国的慈善机构，大都属于政府所属机构，其工资奖金源于财政，“不得从捐赠款中列支费用”不仅具有合理性，也具有可行性。
关键在于避免另外一种损耗，即挪用、侵占或贪污等损耗，这种损耗对我国慈善事业的伤害最深。由此，《救灾捐赠管理办法》增加了对挪用、侵占或者贪污救灾捐赠款物的法律责任和救灾捐赠受赠人的工作人员的法律责任。除此之外，《救灾捐赠管理办法》也明确了捐赠人的权利：捐赠人有权向救灾捐赠受赠人查询救灾捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议；对于捐赠人的查询，救灾捐赠受赠人应当如实答复。
我认为，强化捐赠人的权利，依靠捐赠人的监督是保障捐赠使用透明度的一个重要途径。捐赠人不知道捐赠资金和物资用在了哪里，是影响我国民众捐赠热情的一个重要原因。这次汶川大地震，国民在灾难面前空前团结起来，就连一些乞丐也踊跃捐赠，这种情景感动了世界。捐赠资金和物资能否透明的使用，也将为世界所关注。
因此，我国应该强化监督机制（包括审计监督、社会监督、捐赠人监督等等），严防挪用、侵占或贪污行为，确保捐赠的使用高度透明和高效率，确保民众的捐赠造福于灾区人民。竭尽全力做到这一点，不仅能为中国赢来世界的尊敬，也将开启中国慈善事业的新纪元。
来源：上海证券报2008年5月21日
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