不知咋地，没发上，补上
美国海关风险管理过程研究及启示
张旭 许健 佟仁城
〔摘要〕本文主要介绍美国风险管理过程的背景、概念、四个关键步骤和每个步骤的主要措施。通过对上述问题的研究，本文提出中国海关在实施风险管理过程中应设定严格的预算约束，建立明确的工作目标，进而刺激管理思想的变化；不断运用先进的管理思想与技术辅助监管，并根据监管对象的守法水平实行“量体裁衣”式的监管；实现严密高效与守法便利相协调的监管目标。
〔关键词〕美国海关风险管理启示
风险指由于某些客观存在的不稳定因素而导致对管理目标产生负面影响的事情发生的机会和可能性。就海关而言，风险指导致进出口贸易、国内产业或公众蒙受损失或危害的不守法事情发生的机会或可能性程度，具有可知性、可变性和可管理性。在海关实施风险管理对有效利用有限的资源监管不断增长的进出口贸易，为守法的进出口企业提供贸易便利方面和降低行政成本具有重要意义。
世界海关组织（World Trade Organization，WCO）《京都公约》工作组第十一次会议将海关风险管理列入《京都公约海关监管指南》，呼吁各成员国间大力推广风险管理。在国际上，风险管理在海关管理中有许多成功的应用案例。其中美国海关风险管理运用较早，管理过程系统性强，成效显著，占有重要地位。实施风险管理过程以来，美国海关在监管不变的情况下，虽贸易量和进出口企业高速增长，但进出口守法水平稳步提高。
一、美国海关实施风险管理的背景
美国海关自1789 年成立以来，随着任务的转变，经历了数次工作变革，1993 年，为解决有效监管资源与不断增长的贸易量及复杂性之间的突出矛盾，美国会通过《美国海关现代化法案》，其核心概念是海关要和进出口商在追求最大程度的贸易守法过程中共同承担责任，并应用信息技术促进贸易便利。该法案实施后，美国海关工作方针、管理理念、监管模式和管理手段发生根本性转变。
1998 年，美国海关形成了全国统一、完整的风险管理体系。美国海关在监管资源保持不变的情况下，监管贸易值由1993 年的5750 亿美元发展到1997 年到8450 亿美元，监管企业数量由29 万家增加到40 万家。伴随着全面风险管理的实施，美国海关的总体贸易守法率逐步提高。由1997 年为81%提高到1999 年达到83%，2004年计划达到90%，其中主要企业的贸易守法率达到95%。
二、美国海关风险管理过程的四个关键步骤及主要措施
（一）数据与信息收集与处理———识别风险及风险的本质原因
1. 系统的贸易测量。贸易测量包括守法水平测量和守法评估两部分。
守法水平测量是通过分层抽样的方式选择实际的进口货物进行查验和/ 或重点审核，并对具体结果实行统计分析，以确定不同分析对象的守法率。守法评估由跨部门的工作小组（如稽查人员、进口专家和贸易专家等）运用审计和抽样调查的方法，对企业的守法水平和内部管理机制进行全面评估。
2. 采用查验布控系统。该系统使美国海关查验布控的条件设置全国统一，操作协调一致，查验结果反馈完整。
3. 实行客户管理。美国海关认为产生风险的主要原因是客户（进出口企业）的守法水平，因此需要掌握重要客户的守法水平并采取有效的控制风险的措施。
（二）分析与评价风险———确定管理对象的风险等级
1. 界定不守法的严重程度。不守法的严重程度描述货物查验和报关单证审核所发现问题的严重程度和后果。
2. 对守法风险进行分类。美国海关依据企业的守法率是否达到一定要求以及内部控制机制的完善程度将企业分为低、中、高风险企业，并由低到高使用相应的查验率。
3. 界定执法影响水平。美国海关将执法影响水平分为高度、中度、低度三个等级，高度影响指不守法问题对国内产业、公共健康与安全、税收具有最大的影响；中度影响指有一定影响的不守法问题；低度影响则不需要采取执法行为。
（三）确定处置措施———对风险造成的损失采取补救措施
这个阶段的处置方式有自主守法和强制守法两种。
1. 自主守法方案：指美国海关告知企业开展各种贸易所需要遵守的法律法规，促进企业自主地在贸易时予以遵守，海关与企业共同承担责任的守法方案。
2. 强制守法方案：指自主守法方案无法奏效时，或者当出现诸如欺诈、非法进口等影响公众健康与安全的严重违法情况时采取的强制手段，如罚款、扣押、逮捕。美国海关专门设立跨部门的执法评估小组分析不守法的问题，制定应对措施，跟踪执法结果。
（四）跟踪和反馈的主要措施
1. 实施贸易守法与执法计划。该项工作旨在通过评价一年度贸易守法各项任务的执行效果，对未来的贸易守法与执法提供依据。
2. 实行客户管理。总结客户经理所负责企业的守法状况及变化，及时反馈不守法问题，为后续监管计划提供条件。
3. 实行后续稽查。后续稽查以守法评估结果为依据，仅在守法评估结果低于可接受范围时采取。通常在最初的守法评估结果产生后实行一年。该措施主要跟踪企业的守法评估结果并依据守法水平确定未来的执法措施，是跟踪进口商行为和守法提高计划执行效果的手段。
4. 向国会报告贸易守法问题。依据《美国海关现代化法案》要求，海关要向国会报告进出口守法测量与评估结果，反映海关在加强监管与便利贸易方面所取得的进展。
三、美国海关
在中国海关，2003 年和2004 年中国的进出口总值增速均超过35%，同时走私案件数量也快速增长。运用风险管理手段解决有限的监管资源与不断增长的进出口贸易这一突出矛盾已经成为中国海关未来工作的中心。美国海关风险管理对于中国海关有如下启示：
1. 设定严格的预逄约束和明确的工作目标成就先进的风险管理过程。受预算约束的影响，美国海关风险管理的全过程必须从人力资源成本、时间成本和效能方面综合考虑；同时，对贸易守法水平的提高有严格的义务。例如美国海关承诺到2004 年总体贸易守法率达到90%，重点产业、企业的守法率达到95%，应征税款率达到99%以上。有限的监管资源与明确的守法水平目标迫使美国海关不断追求管理方式与技术手段的进步。
2. 管理思想的变化是美国海关风险管理工作取得成效的前提。
首先，美国海关的管理思想由被动面对风险向主动承担和控制风险转变。美国海关不仅认识到有限的监管资源和不断增长的对外贸易之间的矛盾，而且认识到海关需要承担一定程度风险的现实。同时，还认为海关可以通过对风险的了解对风险进行控制。还是海关设计风险管理方案的基本前提。其次，管理策略从“单一依靠海关监管提高守法水平”向“加强执法与促进企业自主守法相结合的方式”转变。在实施风险管理以前，美国海关承担了提高进出口企业守法水平全部责任。实施风险管理以来，美国海关和进出口企业共同承担提高守法水平的责任。第三，监管对象由单笔进出口货物向客户（企业）转变。客户管理方法是美国海关提高贸易守法水平的重要内容，贯穿于风险管理过程每一步。这种方法把企业的进出口经营活动作为一个整体来把握，体现了美国海关从与风险联系最为紧密的角度（企业）识别和控制风险的理念。
3. 运用先进的管理思想与技术。
首先，现代企业管理中的过程管理、绩效管理、客户战略等技术被广泛采用。美国海关风险管理的四个步骤（数据与信息的收集与整理、风险分析和评估、确定处置措施和跟踪与反馈）形成了由风险识别到分析风险，进而处置风险，在通过管理控制这一循环的管理过程降低风险。绩效管理表现在美国海关通过向国会报告总体贸易守法水平的方式对工作目标进行考核，其目标已经__超越了成本导向的层次。客户管理方法的应用就是美国海关实行客户战略的重要表现。
其次，使用抽样技术提高科学管理水平。1994 年，美国海关首次将统计抽样技术应用到货物查验选择中，并获得具有统计意义的贸易守法水平。这种方法为科学界定企业风险分类、考核海关管理绩效提供了科学的方法。
4. 运用先进的信息技术辅助管理。
先进的信息技术为美国海关的风险管理提供了坚实的基础和强有力的支撑。如：“自动舱单系统（AMS）、“自动报关界面”（ABI）和“自动商务管理系统”（ACS）使美国海关的监管手续全部电子化，同时是数据采集与整理的重要手段，其中“自动商务管理系统”拥有世界第三大数据库。“客户分析工具”（AAT）是实行客户管理的重要助手，“口岸海关自动布控系统”（CAPPS）将用于守法水平测量、守法评估的抽样布控方案和依据风险信息设置的条件预置在系统中，在货物进口时自动进行布控，完成现场监管资源的分配。此外，还有“报关单分析系统” （IESFAS）、“宏观与趋势分析系统”（MATS）和“事件管理系统”（IMS）等一系列自动化系统辅助。
5. 监管方式从“一刀切”向“量体裁衣”转变。
在使用抽样技术对进出口和商品的守法水平进行科学测量与评估，并实行客户管理的前提下，美国海关监管资源的使用以风险等级为依据，根据企业守法情况对国内产业、公共健康与安全、税收等的影响程度来分配监管资源，对高风险企业采取严厉的监管措施，对低风险企业使用自主守法方式。这一思想使美国海关始终将监管资源用于高风险领域，寻求更高的监管效能。
四、结论
随着国际贸易的发展，对外贸易发达的国家共同面对有限的监管资源与不断增长的监管任务之间的矛盾。目前，中国对外贸易的高速发展使得中国必须尽快破解这一难题。对外贸易发达的国家面对这一难题不约而同地选择风险管理来提高监管效能并促进贸易便利化，其中美国海关的风险管理过程系统性强，成效显著。借鉴美国海关风险管理的经验，我认为中国海关要转变思想，进一步提高科技应用水平，尽快完善风险管理体系建设，在提高监管能力的同时，为守法的贸易行为创造更大的
便利，促进对外贸易的进一步发展。
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