[原创]2000亿“地方债”，破解地方政府融资难困境

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3月5日上午，十一届全国人大二次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理温家宝作《政府工作报告》。温总理在政府工作报告中指出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。“地方债券”问题再次进入人们的视野，并引起广泛关注。

所谓地方债券，是指地方政府发行的，并以当地政府的税收能力作为还本付息担保的一种债券，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设，在国外通常被成为市政债券。当然，市政债券并非完全的政府债券，美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的，也许正因为如此，没有称为地方政府债券。而在我国，所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。不过我国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。

20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。但到了1993年，这一行为被国务院制止了，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这一规定也使得地方政府债券退出了我国的债券市场。

地方债券的再次出现是在1998年的东南亚金融危机期间，当时为应对金融危机的影响，中央政府通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。如果我们暂将98年的转贷国债归为地方债券的话，那么本次中央发行的2000亿地方债将是预算法出台后地方债的第二次亮相。但与98年不同的是，1998年开始的中央代地方发债是完全由中央发，中央确定项目后转给地方，但这些钱并没有纳入中央和地方赤字，属于预算外资金；而此次发行的2000亿元地方债，都要纳入地方预算，将构成地方债务。这意味着本次财政部发行的债券离真正的地方政府债券又近了一步。

但由于发债主体仍然是中央政府，所以这一债券仍不能被称为完全意义上的地方政府债券。那么由中央代地方发债的必要性和合理性在哪里呢？有关专家指出，由中央财政代发地方债，是根据当前的经济形势，实施积极财政政策的需要。地方债由中央“代发代还”，主要是为了降低发行成本，提高地方政府债券信用等级。例如一些经济不发达省份直接到市场上发债，需要进行债信评估、还要找发债机构，成本太高。另外，为了控制地方发债的规模，此次２０００亿元地方债在制度设计上做了精心安排。例如，募集的资金的用途只能是中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目，不得用于经常性支出。为防止偿债风险，将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报地方人民代表大会审核、监督。

由此可以看出，中央财政代发地方债是出于当前经济形势的需要。面对百年一遇的国际金融危机，我国的宏观调控政策做出了重大调整，在实施适度宽松的货币政策同时，重启积极财政政策。其中4万亿的经济刺激计划尤为引人注目。但是4万亿的资金从何而来？政府工作报告中指出，4万亿的投资计划中，中央将在今明两年内以1.18万亿元左右的财政资金，拉动社会资金配套形成４万亿元左右的基础设施建设投资。这样看来，地方所需配套资金将接近3万亿。有关专家测算，这其中1.2万亿需要地方政府配套，其他则通过市场融资方式解决。如果加上地方政府各自的投资计划，地方政府所需配套资金将远不止这个数。

收入减少，支出剧增，融资问题成为摆在地方政府市长们面前的难题。2000亿地方债的发行，虽不能全解地方政府融资难题，但于地方政府仍像天降甘霖，备受追捧。关于2000亿地方债的额度分配，相关人士称国务院最终在测度、核准各个地方发债规模时主要考虑了地方对于中央重点投资项目的配套金额、地方政府对债券的承载能力以及地方政府过去的债务情况。但值得注意的是，此次地方债额度呈现出向中西部地区倾斜的现象。宁夏2008年的财政收入仅为178亿元，占全国财政总收入的份额仅为千分之三左右，而获得的地方债额度却占地方债总额度2000亿元的1.5%。贵州的财政总收入占全国财政总收入的比例为1.1%，而地方债占全国的额度为3.2%。这说明，地方的偿还能力并非此次地方债额度分配的主要依据。据有关人士介绍，地方债的额度分配是按照中央重点项目的投资比例配备的，但中央投资选择倾向民生以及扶贫方面的会更多，因此向中西部地区倾斜，这也是合理的。
    可以预见的是，地方债的发行，将会把地方政府推上市场。由于我国地方政府的发展水平不同，不同地方政府发行的债券信用等级也将不同，长三角、珠三角等发达地区发行的地方债无疑将对投资者更具吸引力，反之经济落后的中西部地区政府发行的地方债，吸引力则会小得多。市场将会给地方政府上一堂无情的市场经济课。当然，这对于改善地方政府治理结构和地方政府信用的建设大有裨益，也为以后地方债的发行和运作做了一定的铺垫。

 

                                           

                                                                                 （本人近日写的一篇文稿，希望大家多拍砖，qq89237331）

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关键词：地方政府 融资难 地方债 东南亚金融危机 中华人民共和国 破解 政府 困境 融资 原创