[转型NIE11]“省管县”还是“市管县”好？

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本题由网友wangyongle1225提供。

当下，在行政权力区划方面，正在讨论行政层级的改革问题。一种方案认为应该是“省管县”，即省直接管理县和市，市下不再设县；另一种方案则认为应该仍让市管县，但是取消乡镇一级行政机构。总之，都是要将中国目前的行政层级从5级变为4级。

请大家用制度经济学的理论或企业理论分析何种情况下何种改革方案更有效。

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关键词：省管县 市管县 制度经济学 改革方案 理论分析 市管县

不论是省管县还是市管县，县最终还是要受到省的直接或间接领导，就像一个企业里面处于最底层的员工。这三者就如同总经理、部门经理和普通员工的关系。

所以问题分为三个层次，一是应该谁去管县，二是如果让这种管理模式充分发挥优势，三是如果不成功，再去寻求改变或者变革。

第一个问题上，我认为应该是有市来管理县，这可以通过与企业的类比得出，虽然增加了一层管理，但是既然企业中长期存在这种现象，那么它自然是有道理和现实依据的。第二个问题上，应该思索的是建立良好的激励和监督体制，如何像一个运行良好的企业中那样来发挥优势。 而在对待第三个问题上，不能因为现有的一些市管理不好县的现象就去否定市管县的模式，而首先应该在这种模式内寻找改良和创新，不能一味盲目的去寻找跳跃和改革。 我想如果政府的这种机制可以多像企业学习，那么是可以很好的运转的，而当企业在未来的某一天发展到剔除部门经理这个层面的时候，那时候政府才应该考虑省管县。

小女子不懂经济，一点拙见，还望各位指正！

当今在行政区划和机构改革方面，我们也有向美国人“效颦”的企图。我想首先有必要区分两种不同的行政关系：我们的行政关系是上级安排任命，从中央到乡镇形成多级代理关系；美国是基层选择，逐步组成上一级政府，从乡镇到联邦形成多级代理关系。

从代理关系上看，代理级别越多，不同层次主体之间的目标函数差异越大，激励扭曲越严重，因此其目标都试图要减少多级代理关系的层级。

由于我国与美国的行政代理关系正好相反，在确定代理关系时需要着重考虑的问题也就不一样：美国的目标在于如何使得每一级的选择更有效率，也就是选民如何能够选出更好地选出自己的代理人组成镇、县或区，然后镇县区又能够更好地选出代理人组成市和州，最后是选出联邦代理人。因此，对于美国人来说，关键是要设计要一种合理的行政区划，使得同一级的选举人的目标能够相对一致，减少选举过程中的冲突。

而我国的目标是要确保上一级政府能够更好地选出合适的代理人，并且能够进行有效的监督（尽管这本身是一个天方夜谭的想法），因此我们在设计行政区划时的关键是要某一级负责监督和管理的下一级不能太多，同时又要减少代理层级。就这一点来说，如此撤乡镇，县一级政府需要直接面对人与事太多、太混，可能性不大，不利于农村社会的稳定，尽管确实有很多乡镇领导作恶多端，也有很多乡镇已接近于瘫痪。就多数省来说，一个省的县级区划在三、五十个左右，从管理层级来说，撤市由“省直接管理县”是可行的（中央也直接管了三十几个省）。

“省管县”要强于“市管县”，分析如下：

1、假设有一个中等规模的省：一个镇（乡）50个村，一个县15个镇，一个市5个县，一个省10个市。如果取消（乡）镇建制，一个县要直接管理750个村；如果取消市一级单位，一个省顶多直接管理60个县市；相对而言前者代理费用过于庞大。

2、乡镇一级拥有大量“本地知识”，尤其是在南方地区“十里不同音、十里不同俗”。而市县结构相对而言比较同质，市对县并不具备信息优势；相反，市出于维护自己利益，会向上级隐瞒一些县级反馈信息。取消前者，整个系统信息损耗太大。

3、市县本属同级竞争，实化地级市单位后，市利用本身的行政优势压制县级单位发展。中西部经济落后地区一般倾向“非均衡发展战略”，以社会工程的眼光用行政计划的手段，将区域内的资源向行政中心聚集。“省管县”后，减少了县目标函数的约束，一定程度激励将县级单位发展经济。

4、 “省管县”的实施后，为了减少省管理县的数目，一般伴随以“分省化”改革——网上流传的“五十省图”也并非全无道理。县级从改革中获得了分权的利益，市级有成为省会的升迁动力，省级可以减负。而“市管县”，必招至强大的既得利益集团——乡镇干部的强烈反对。因此，从制度变迁的推动力看，“省管县”强于“市管县”。

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[此贴子已经被作者于2005-9-23 9:49:06编辑过]

以下是引用随机漫步在2005-9-23 9:48:27的发言：

“省管县”要强于“市管县”，分析如下：

1、假设有一个中等规模的省：一个镇（乡）50个村，一个县15个镇，一个市5个县，一个省10个市。如果取消（乡）镇建制，一个县要直接管理750个村；如果取消市一级单位，一个省顶多直接管理60个县市；相对而言前者代理费用过于庞大。

2、乡镇一级拥有大量“本地知识”，尤其是在南方地区“十里不同音、十里不同俗”。而市县结构相对而言比较同质，市对县并不具备信息优势；相反，市出于维护自己利益，会向上级隐瞒一些县级反馈信息。取消前者，整个系统信息损耗太大。

3、市县本属同级竞争，实化地级市单位后，市利用本身的行政优势压制县级单位发展。中西部经济落后地区一般倾向“非均衡发展战略”，以社会工程的眼光用行政计划的手段，将区域内的资源向行政中心聚集。“省管县”后，减少了县目标函数的约束，一定程度激励将县级单位发展经济。

4、 “省管县”的实施后，为了减少省管理县的数目，一般伴随以“分省化”改革——网上流传的“五十省图”也并非全无道理。县级从改革中获得了分权的利益，市级有成为省会的升迁动力，省级可以减负。而“市管县”，必招至强大的既得利益集团——乡镇干部的强烈反对。因此，从制度变迁的推动力看，“省管县”强于“市管县”。

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这种说法仅仅说了一个片面。首先，根据管理学上的知识，管理存在管理宽度与深度的问题，一个管理者的管理宽度在5人与10人之间，因此上述所说的一个省管理60县的科学性不高。当然一个县管理700个村就更不具有科学性了。

从中国民族分布的情况上来讲，划分更多的（50）个省并不科学，没有注意到中国的特殊性。中国人总是过于相信美国的制度，殊不知，美国人也在谋划改革，我们却在向他们。

以下是引用龚瑞在2005-9-23 15:40:21的发言：

这种说法仅仅说了一个片面。首先，根据管理学上的知识，管理存在管理宽度与深度的问题，一个管理者的管理宽度在5人与10人之间，因此上述所说的一个省管理60县的科学性不高。当然一个县管理700个村就更不具有科学性了。

从中国民族分布的情况上来讲，划分更多的（50）个省并不科学，没有注意到中国的特殊性。中国人总是过于相信美国的制度，殊不知，美国人也在谋划改革，我们却在向他们。

管理学上的管理宽度并不是一成不变的（教科书上的实验多数是管理学学科形成时期做的，早于70年代），目前行政体制的运行效率是低的吓人的（可惜找不到数据说到底有多低）。江苏等地试行的村镇合并计划，在数目上已经消灭了大约40％的行政村镇，问题在于冗员并没有减少，合并之后大多还是等待自然减少（即退休、内推等等）。因此从这个意义上来说，如果县级政府提高管理效率，乡镇村合理合并，甚至形成中央－省－县的管理模式是有可能的。

问题不仅仅是哪种管理模式的形式问题，目前行政效率低下，阎王好惹，小鬼难缠是普遍的现象，造成这种问题的原因是机构臃肿，闲人太多。在特定区域内的经济利益是有限的，而庞大的官僚阶层层层截留，处处生财的结果是人为导致交易费用急剧上升，管理效率低下，阻碍经济发展，也影响社会安定。某省的抗美援朝老兵国家补贴400，层层截留的结果实际只拿到100元。

制度变迁是一个制度集合的变迁，没有一套针对时弊的系统配套措施，没有对造成矛盾的根本原因的深刻认识与为解决问题的而承担代价的决心恐不能达到减员增效的效果，说不定是越精简人员越多，最后就象清朝先后建立庞大的八旗，绿营，团练，结果每个制度变迁的绩效只能保证几十年到百把年的时间，最后花费庞大的费用养着一批拉不开弓，上不了马，只知道扰民的特权阶层。企业可以买断，为什么机关事业单位不能买断。灰色收入的数量与制度扭曲而抬高交易成本对经济运行效率的打击远远大于短期付出的买断成本。

有效减少管理层级可以减少由于委托代理机制下由完全信息到不完全信息的损耗，而减少冗余人员则可以大大减少经济运行的交易费用，目前情况下，后者改革的影响更大。立杆见影，但是却最为困难。

谢谢各位的回复。随机漫步的回答比较有思路，也更像经济学的分析思路，奖励其金钱和经验各50。

我觉得，也许应该提醒大家的是，我们进行正规的经济学分析，一定要有一个理论框架。然后在理论框架下再分析具体的问题，得出结论或政策建议。

比如，大家也许应该先给出一个关于最佳行政规模或层级的判断、命题、理论等，再结合中国的实际进行分析。我想，这样会不会更有说服力呢？

月亮弯弯 发表于 2005-9-22 20:37
不论是省管县还是市管县，县最终还是要受到省的直接或间接领导，就像一个企业里面处于最底层的员工。这三者 ...

这和政治的关系比之经济更大。

中国目前都不止5级管理。我们还有主管副职。外国只有一个副职，就是在正职有事时，代行正职权利，我们的副职都各管一摊，又多出一倍的层级。