国企产权制度改革问题

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国企产权制度改革问题 黄焕金

　　【摘要】本文特别强调在现代市场经济条件下"产权流转"的必要性与重要性。任何资产，无论多么庞大，都是可以流转的，通过股票市场就是主要的流转方式。因此，将产权固定在什么"制"上，并不是很恰当的。国有制经济只适合于计划经济，但不适合于市场经济。如果以"所有权与经营权相分离"的办法让国有企业获得市场经济所需要的独立的经营管理权，则又容易产生"内部人控制"现象，因此想以"所有权与经营权相分离"的办法在保持企业产权的国有属性的情况下，让企业适应市场经济而生存与发展，也不是很恰当的办法。出路只有一条：通过股份制而将所有非公益性的国企产权转制出去，变成民有民营的企业。 　　【关键词】国有企业，民有民营，股份制，产权改制，产权流转，公正的平台，所有权与经营权相分离，国民经济命脉，

一 中国国有企业的产权制度改革，是目前争论得最多的问题，特别是郎咸平"炮轰"格林柯尔的顾稚军及顾稚军因相关问题被拘之后，更加热闹非常。以"产权制度改革"为基本取向的国企"改制"，是中央的决策，并非单纯是某些经济学家的主张所为，因此，所出现的问题并不能完全算在所谓"主流经济学家"的头上。中央决定对国企"抓大放小"已经充分说明：除了少数大型国有企业外，所有国企全部都要改制，由国有转为民有，变成民有民营经济成分。而到现在，中央甚至连大型国企也想进行产权改制了，通过资产上市、股份出让的方式，银行、石化、电信等等几乎所有领域的大型企业转制为社会化所有、社会化经营，已经不是什么难事，只要将股权占有量升上滑下则可。比如如果中国银行上市，而政府又愿意将自己对中国银行的股分占有量降低到50%或更低的程度，则中国银行就不再是中国政府属下的企业，已经不再是"国有企业"了；但情况也可以反过来，政府在股市上收购中国银行股分达到50%以上，则企业重新回到政府手上而重新变成国有企业。一个典型的事例是：日本小泉政府提出议案要将被称之为世界"巨无霸"的"日本邮政公社"股分化，首先由政府持有100%的股分，然后打算在10年间将这些股分全部出售，最终使原属于日本政府经营的纯公益性的"日本邮政公社"完全民有民营化。这个事例无论本身是否合理，是对是错，至少告诉我们一个道理：任何资产，无论多么庞大，都是可以流转的，通过股票市场就是主要的流转方式。因此，将产权固定在什么"制"上，并不是很恰当的。 　　有人甚至对国家（政府）主办与拥有公司企业提出质疑。如中共中央党校《学习时报》最近刊登题为《当前改革的聚焦点：政府的双重身份与双重功能》的文章，指出政府所具有的双重身份与双重功能问题："我们这个社会主义国家与西方国家不同，政府不仅只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业，实际是政府所有制企业。政府一身兼有'政治实体'、和'经济实体'的两重身份，同时履行两种不同职能，使得政府既不能成为真正的'公共服务'者，也不能成为国有资产的有效的'所有者'。"并且进一步指出，国企改革的"重点应是政府本身的定位与职能问题，关键在于解决政府一身兼有双重身份与双重职能。只有把作为'经济实体'的身份与职能从政府身上分离出去，政府才能充分履行'政治实体'的身份与职能，成为'公共服务型'政府。"问题在于，如果政府不能再以"经济实体"的身份与职能，去经营管理国有企业，完全放开让国企自行经营又担心"内部人控制"问题，那么这些国企到底何去何从？出路只有一条：通过股份制而将所有非公益性的国企产权转制出去，变成民有民营的企业。政府只办那些被介定为公益性的非盈利性企业，这些企业不能赚取利润，必要时要牺牲自身利益而维护公益产品的低价格。比如如果石化行业的企业（如中石油公司、中石化公司）被介定为政府所有，那么它不能再通过出售石油类产品而赚取利润，它存在的目的是要维护石油产品的低价格，由此引起的亏损由政府补贴（对于当今世界石油价格迅速上涨的局面，这个问题显得非常重大）。这才体现出企业的公益性质，否则，如果它变成以盈利为目的，那么它就不应再由政府主办，应由民间通过市场竞争来主办。 产权通过股权形式的这些动作，使我们意识到一个问题，"生产资料所有制"并非是一个很确切真实的问题，因为我们并不能将生产资料局限于某个"制"之下，从而形成公有制（实际上是国有制）与私有制之分。复杂社会之中生产资料的各种混合体制，已经是最常见的事实，因为它最适合于社会经济的运动发展。一个企业的厂房、机器设备、原材料积累等等有形无形的资产，它们并非只局限于某种所有制之下，比如只局限于国有制、集体所有制、个人所有制等；而是充分流转的。我们知道，市场经济并不仅仅是消费品市场的经济形态，而且包括生产要素的市场经济如资本市场、劳动力市场、技术市场等等。这些市场形态的存在已经告诉我们，任何一个公司企业中的生产资料的所有权都是不固定的，都是充分流转的；这种按经营优势原则通过等价交换流转于各个所有人之手的"所有权充分流转"，是市场经济所必然产生的现实。市场经济通过竞争而不断优化资源配置，其中最重要的就是公司企业产权的充分流转，因为只有这样，才能使资源得到最优配置。比如甲人有一企业但他却对之经营不善，另外，乙人善于经营这个企业，于是，乙人想收购甲人的企业，以使企业得到更好的发展。这样，就不应受原先框定的所有制的约束，而实现产权流转。 因此，中国国企改制的核心问题并非所有制之争，并非公有制、私有制之争，而是国有产权改制过程中的"公正性"问题，因为，产权流转需要一个公正的平台。国有产权原属于全民所有，但由于法制不健全，导致改制过程中腐败现象严重，国有资产流失严重，使国企改制出售过程中全体公民感受到严重的利益丧失，从而引起对改制的不满，引起对"郎咸平炮轰顾稚军"事件的高度关注，再加上意识形态上的"私有化情结"，否定改制的呼声日高。因此，政府必须创造一个"公正的平台"，以让国企产权改制得以公正实施；更普遍地说，让所有社会资产都得以充分流转，使所有资产都被配置于最优位置、最有效用的经济环节上。这是政府必须向全社会提供的一个基本的制度化的经济服务。这种"公正的平台"首先要使国企产权改制、国有企业出售获得等价交换的条件，否则，国企将会被贱卖，全体公民就会感受到利益丧失，就会反对对国有经济进行彻底改革。郎咸平对国企改制的"炮轰"就是反映这种存在于民意之中的意识形态的一个事件，因此很容易得到众多民众（包括许多左倾学者）的响应。但问题并不在于郎咸平所指责的"国企改制"，而在于改制过程中的不公正，政府未能提供"公正的平台"以让国有产权出售过程中得到等价交换。当然经过"郎顾事件"及其它问题的研究后，政府已经大大加强了建立"公正的平台"的工作，比如暂时不容许国企管理层收购原国企，就是一个公正平台还未建立起来时的杜绝非公正行为（自卖自买行为）的措施。

二 当今，公有制的主要体现形式仍然是"国有制"，也就是国有制经济。虽然新出现的观点主张"股份制"是公有制的主要形式，但这只是一个发展方向，它仍没有达到对"国有制"取而代之的程度。回顾国有经济的历史我们并不难发现，国有经济是一种只适应计划经济条件，但却难适应市场经济条件下生存发展的经济形态。市场经济条件下的国有经济，已经使政府（及政府的银行）背负沉重的债务并且再也难以承担，所谓"吃光财政吃银行，吃光银行吃股市"正是这种债务问题的真实写照，现在股市也已吃光，因此不得不转制了。因此，一方面，市场经济取向的改革使国有经济陷于困境，国企纷纷破产，只有哪些对市场具有垄断特权的国企才能生存（今年出炉的中国500强企业中，前15名绝大多数是垄断型国企，其利润占到了这500强企业的50％以上）。另一方面，国有经济的存在使计划经济残余难以清除，市场经济体制难以完全建立。我们知道，一个企业（无论国企还是私企）内部并不采取市场的办法来运行，而是采取行政指令的办法来调动其中的各个生产要素，使企业运行下去。如何运行？直接由企业产权所有人指挥，或者授权于他的经理人指挥。而在计划经济时期，全国所有国企实际上就是一个庞大企业的各个车间，这个庞大企业由政府部门（它代表全体公民行使公有制资产的所有权与经营权）通过指令性计划加以指挥运行，这种情况与今天每个企业内部通过行政指令而运作并没有什么实质性差别，因此按其所有制来说是合理的。但这种将企业内部的指令性管理方式升级到一个巨大国家层面上，使国家所有经济都按一个企业内部的方式运行，就存在着巨大的缺陷，这种缺陷主要有两个方面：一是资源的行政指令性配置的失效，二是经济缺乏活力。为了既保持经济的国有地位，又使经济获得更好资源配置与更有效的活力，人们就想出了"所有权与经营权相分离"的办法，满以为这个办法可以让国有经济能够适应市场经济的运行体制。但从理论上并不难预料，让国有经济的经营权游离于其所有权之外，必定很容易产生经营管理者对国有经济的腐败性侵蚀，因为，按所有权与经营权相分离的办法，国企经营者（那怕他们是政府委任的人员）在他们的具体工作中具有难以监督制约的权力，从而使他们非常容易出现随便浪费、容易侵吞国有资产的行为。实际上也出现了这样的问题，如所谓"审计风暴"正是因此而出。国家审计局每年对国有大型企业甚至国家部委进行审计，都程度不同地出现经营者不负责任、失职问题，甚至腐败犯罪问题。因此，所谓所有权与经营权相分离，并非科学的可取的办法，政企分离所带来的问题，比如所谓"内部人控制"及由此所引起的贪污腐败、国有资产流失等问题，与政企合一所产生的问题同样令人烦恼。 相反，如果是民有企业，则企业产权所有者会时刻对其授权的经理人进行具体监察，必要时自己亲自经营管理企业，亲自作出经营管理的具体决策，决不会让企业出现任何背离产权所有人意志的事情。因此，在单一产权的民有企业中，所谓"所有权与经营权相分离"是毫无意义的，在此，所有权随时授权于任何人对企业的经营权，也随时将权力收回；这并非这两个权力的"分离"，而是同一个权力的一个延伸出来的方面。经营权是所有权的一个体现形式，它并非可以游离于所有权之外而自行其是。比如，某公司老板将公司的具体经营管理事务交由某个人代理；这种情况不应理解成是这个代理人有经营管理权，相反，应该理解成是老板对自己公司进行经营管理的一个方式，即"老板设置一个经理人"这件事情只是公司产权人对自己公司的经营管理方式的体现，而不是什么所有权与经营权相分离。正象《公司法》中所说："公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。"股东的"重大决策和选择管理者"权所体现的正是他们对自己公司企业的经营管理权，尽管这个权利是通过某些经理层而实施与实现的。 因此，既然是国有资产，国家部门就完全有权进行经营管理，完全有权实施"国有国营"，而不是什么"国有民营"。如果国家部门未能经营好国有资产，分离出所谓的经营权于"民营"又容易出现不负责任、贪污腐败、化公为私的问题，那么，国家只好放弃对国企生产资料的所有权了。实际上我们已经看到了这种情况，这就是当今政府致力要做的"国企产权改制"的事情。在此应该指出的是，国家放弃对企业的生产资料所有权，并不等于国有资产的流失，只要产权流转过程是公正的，等价交换的，那么，通过这种产权转制，国家仍掌握着相等价值的国有资产，对这些资产，国家可以用于资助贫困地区的经济发展，可以用于清偿历史欠债（如安置国企老职工的欠债），可以用于形成更大的社会保障体系，等等。

三 有一个观点是：国家将大部分国有企业产权转制出去，但仍需掌握关键行业的关键国企，因为国家要"掌控国民经济命脉"。实际上，国家掌控国民经济命脉，仍有很多问题需要考究。因为，以什么方式"掌控国民经济命脉"，会对国民经济产生不同结果。一般来说，国家掌控国民经济命脉就是政府对国民经济要害部门与基础性行业进行垄断专营（独资或控股）。比如银行、石化、电力、电信、交通、重要矿产资源、重要设备制造行业等是国家需要掌控的国民经济要害部门与基础行业，因为掌握它们就等于掌握了整个国民经济；而国家掌控国民经济命脉，在形式上就是由政府对这些部门与行业进行行政垄断性的经营，不容许民间资本、境外资本进入相关行业。但这种国家掌控国民经济命脉的方式就存在很大问题，因为对基础行业与关键部门进行行政垄断性经营，从而使这些行业有效供给减少，对整个国民经济的不利影响非常之大。比如近期汽油、柴油等缺乏，就有许多人指责是政府对石化行业垄断经营的结果，因为垄断经营尽管价格可能受到控制，但供给积极性会比竞争经营差很多，从而在市场需求增大时容易造成短缺。银行业也是一个典型的"国民经济命脉"行业，并且负有政府对国民经济进行宏观调控所交付的重任。国家严格控制银行业不容许民间资本进入，消灭了所有"个人钱庄"，于是造成金融有效供给不足，融资困难，民营经济很难得到银行资金支持。不过由于有需求，许多民营企业也能够从社会上获得一定的融资，从而使民营经济在如此艰难困境中顽强生存与发展。 从这一点来看，国家掌控国民经济命脉并不有利于国民经济，相反，开放这些命脉性行业与部门，让不同所有制资本参与经营，能够促进整个国民经济的发展。 但政府垄断经营重要行业并非一无是处，比如我们经常听说，现在中国市场上石化产品的价格是倒挂的，购进价比最终产品价要高。因为汽油、柴油等石化类最终产品的价格受到政府的严格控制。那么，为了维持产品的低价格，政府只好花钱补贴在这些受政府高度垄断的行业产品上。反过来说，正因为政府高度垄断了石化市场，才使得政府有效地对之进行亏损补贴，从而使石化产品的价格上涨不至于过高到严重损害国民经济的地步。 不过，一切垄断经营，特别是对基础行业的垄断经营，无论来自政府还是来自私人，对国民经济的健康发展都带来不良影响。因此，如果没有更适当的方式，更合理的目的，国家没有必要去掌控国民经济命脉。应该更大胆地解放思想，更大胆地开放市场，因为只有这样，国民经济才能发展至新的程度，否则，国民经济会因为"瓶颈"的制约而难以再上新的台阶。

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关键词：制度改革 产权制度 权制度 500强企业 国有资产流失 制度 改革 国企

转贴者何不谈谈自己的看法？本版欢迎有见解的一家之言

一、作为政府，是不是同时具有“政治实体”、“经济实体”职能？我的态度是肯定的。“政治实体”不言而喻。“经济实体”有待商榷。我认为政府应当具有经济实体的职能。第一，政府的经济职能绝大部分表现为宏观调控，宏观经济从狭义上讲是政府经济不为过。所以，从这点上讲政府具有经济实体的职能。第二，在微观经济上政府是否具有“经济实体”职能？国有企业由政府经营说明什么？国资委代表国家对国有企业及其资产实施管理、监控能在多大程度上能够避免“内部人控制”问题？股份制的建立首先是一个观念问题。“公有制”与“私有制”的相互转换通过“股份制”平台加以实现是很好的见解，是一种经济规律。问题是这种转换从政治的角度看能否实现？“抓大放小”说明这种转换行不通，大的部分要留下。这里出现了矛盾，政府是公共利益的代表，不论是自身或是其外延部分——国有企业，都不得以盈利为目的，但企业不盈利行吗？不论是民营的或是国营的企业都是要盈利的。如果说几十年的经济体制改革是针对计划经济体制中社会主义经济成分的落后面，那么政治体制改革就是针对政府的落后面。“大社会，小政府”说的就是，企业是社会发展的动力，政府的职能就是为社会服务，实现和保证公共利益。只有在非常时期的国有企业——战争、军火贸易等——才有可能以利润保大局。因此，解决观念问题比什么都强。

二、建立什么制并不重要，重要的是一种制度能否改掉计划经济中的毒瘤。国有资产的私有化是一种进步，他表现为两种性质的资产是可以相互转化的。不论什么性质的资产都在法的保护下运行.......

以下是引用亢龙有悔在2005-9-26 8:58:40的发言： 转贴者何不谈谈自己的看法？本版欢迎有见解的一家之言

他是作者，不是转贴者。

"而到现在，中央甚至连大型国企也想进行产权改制了，通过资产上市、股份出让的方式，银行、石化、电信等等几乎所有领域的大型企业转制为社会化所有、社会化经营，已经不是什么难事，只要将股权占有量升上滑下则可。"

----------只有极少数国企是上市转让股权的，和进行拍卖的。多数是低估价值，然后MBO.

"当然经过"郎顾事件"及其它问题的研究后，政府已经大大加强了建立"公正的平台"的工作，比如暂时不容许国企管理层收购原国企，就是一个公正平台还未建立起来时的杜绝非公正行为（自卖自买行为）的措施。"

---------地方上还在高中小企业的改制MBO,可以从地方新闻中看到，有些省份还设了时限。

“因此，既然是国有资产，国家部门就完全有权进行经营管理，完全有权实施"国有国营"，而不是什么"国有民营"。如果国家部门未能经营好国有资产，分离出所谓的经营权于"民营"又容易出现不负责任、贪污腐败、化公为私的问题，那么，国家只好放弃对国企生产资料的所有权了。”

--------逻辑错误，国有资产国家部门从来不愿放弃或下放其经营权利。如果早放给职工民主治理，国企改革早就成功了。从来还没出现过国有资产民营（职工民主治理），怎知就会“出现不负责任、贪污腐败、化公为私的问题”。无须有的强加，来给“改制”擦胭抹粉。政府主管部门加上国企管理层缺少真正的监督才导致“改制”式的资产流失。

“相反，如果是民有企业，则企业产权所有者会时刻对其授权的经理人进行具体监察，必要时自己亲自经营管理企业，亲自作出经营管理的具体决策，决不会让企业出现任何背离产权所有人意志的事情。”

-------异想天开！有多少家民营为主的上市公司已经出现过由于经营者（同时也是所有者）经营不善而进入ST般的事例？数都数不清了。

"应该更大胆地解放思想，更大胆地开放市场"------没错，但不能解放到和开放到国有资产可以让权力者撵手即来的程度。

我觉得国有企业改革关键是如何建立一个比较完善的体制，而不在于采取何种方式。

首先要改的是干部的任免制度和考核制度。现在国有企业重要干部的任免都是国资委任命的，多数是政工人员对企业的生产经营并不很了解，让他们领导企业真是让人担心。国资委作为国有出资人代表行使监督管理权，为了加强监管，就必须把考核干部的指标进行量化，而目前的考核指标：比如销售收入、利润率等，造成了国企干部过于保守，从而造成“安于现状”的情况，让鬼子们有可乘。

国资委对国有企业监管的力度太大,管的也太多。国资委先后出台了《国有企业“三重一大”报告事项的通知》和《关于国有企业重大事项报告制度的通知》，对国有企业监管的越来越宽泛。现在的情况是，国有企业大事基本上都要上报，比如：国有企业所有的投资项目，都要上报国资委，且不说国资委最后批准不批准，就报告请示和批文的运转时间就要好久，延误了投资的时机。

以下是引用鲍卫东在2005-9-26 14:18:55的发言：

一、作为政府，是不是同时具有“政治实体”、“经济实体”职能？我的态度是肯定的。“政治实体”不言而喻。“经济实体”有待商榷。我认为政府应当具有经济实体的职能。第一，政府的经济职能绝大部分表现为宏观调控，宏观经济从狭义上讲是政府经济不为过。所以，从这点上讲政府具有经济实体的职能。第二，在微观经济上政府是否具有“经济实体”职能？国有企业由政府经营说明什么？国资委代表国家对国有企业及其资产实施管理、监控能在多大程度上能够避免“内部人控制”问题？股份制的建立首先是一个观念问题。“公有制”与“私有制”的相互转换通过“股份制”平台加以实现是很好的见解，是一种经济规律。问题是这种转换从政治的角度看能否实现？“抓大放小”说明这种转换行不通，大的部分要留下。这里出现了矛盾，政府是公共利益的代表，不论是自身或是其外延部分——国有企业，都不得以盈利为目的，但企业不盈利行吗？不论是民营的或是国营的企业都是要盈利的。如果说几十年的经济体制改革是针对计划经济体制中社会主义经济成分的落后面，那么政治体制改革就是针对政府的落后面。“大社会，小政府”说的就是，企业是社会发展的动力，政府的职能就是为社会服务，实现和保证公共利益。只有在非常时期的国有企业——战争、军火贸易等——才有可能以利润保大局。因此，解决观念问题比什么都强。

二、建立什么制并不重要，重要的是一种制度能否改掉计划经济中的毒瘤。国有资产的私有化是一种进步，他表现为两种性质的资产是可以相互转化的。不论什么性质的资产都在法的保护下运行.......

所谓“政府办经济实体”显然是指政府办企业。现在看得已经相当清楚，政府不应办企业，如果政府办企业，那么这种企业也不是真正意义上的企业，因为它不能是盈利性的企业，因此不能算是“企业”。政府宏观调控一直未能找到某种科学的办法来实施，并且在什么情况下实施调控在什么情况下不实施调控，争论得非常剧烈。至今我们所看到的政府调控仍然是一种行政指令，而不是市场手段。因为政府（特别是地方政府）对以利率手段调控市场并不敏感，并不有效。因此，政府宏观调控实际上是市场经济之下的计划经济手段，是计划经济的翻版。

不能因为政府不应该办企业，就把已经办的企业且是关系国计民生的龙遁形行业企业在没有监督下就“改制”给管理层。关键是要公平，且有效的改，并建立起有效的法体。